郭婧:欧盟特别峰会通过协议草案,英国脱欧之路依然漫长

发稿时间:2018-11-27浏览次数:13

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11月25日,欧盟各国元首齐聚布鲁塞尔,商讨与英国的未来关系,并在欧盟特别峰会上审议通过至今达成的英国脱欧协议草案和双方关于未来关系的宣言。

英欧宣言:未来双边关系的框架条件

欧盟和英国的谈判官员经过一年半时间的博弈与磋商,制定了长达585页的英国脱欧协议草案(withdrawal agreement),对双方分手的条件作出了规定,涵盖了公民权利、分手费等内容。

然而,这份草案实际上只是完整的英国脱欧协议的前半部,受制于2019年3月29日这一脱欧时间节点,双方在有限的时间内对复杂问题难以达成共识,也找不到更好的解决方案。因此,英欧双方在脱欧协议草案中设定了所谓的过渡期,把在脱欧时间节点前无法谈妥的问题留到脱欧后的过渡期内继续商讨。

按规定,脱欧协议草案需得到英国内阁、欧洲议会和英国议会的支持,才能正式生效,而这些步骤需在脱欧时间节点前完成,否则英国将面临无协议脱欧,这对于英欧双方的国民、企业都将造成巨大的冲击,这也是谈判至今英欧谈判官员努力避免的局面。此前,英国内阁已于11月14日通过了协议草案,迈出了重要的第一步,世人也第一次得见英国脱欧协议草案真面目,第一次了解到英欧分手真正意味着什么。

英国首相特蕾莎·梅提前抵达布鲁塞尔参加欧盟特别峰会,左为欧盟委员会主席容克英国首相特蕾莎·梅提前抵达布鲁塞尔参加欧盟特别峰会,左为欧盟委员会主席容克

如果说脱欧协议草案关注更多的是双方的分手条件,英欧未来关系宣言则为双方脱欧以后的双边关系谈判提供了框架条件。11月22日,欧洲理事会主席图斯克通过推特宣布已将未来关系宣言草案发给27个欧盟成员国审议。这份36页的宣言强调,英欧双方将在英国脱欧后致力于建立具有雄心壮志的、广泛深入灵活的伙伴关系。在经济方面,双方将以建立无关税、无数量限制的自由贸易区为目标。

但是,欧盟与英国将采用何种模式建立自由贸易?挪威模式、瑞士模式、土耳其模式、加拿大模式还是新加坡/中国香港模式?双方需在过渡期内谈妥自由贸易协定,脱欧协议草案中双方规定了2020年底过渡期结束,但是过去一年半未能解决的问题能否在下一个一年半得以解决?

于是,英欧双方在宣言中同意过渡期结束后可以有一次延长的机会,最长可以延长到2022年底,也就是说,过渡期最长可接近4年时间。在过渡期内,英欧双方将就未来关系进行深入洽谈,并签署正式的英国脱欧协议,未来4年对于英欧双方仍是未知数。

不过,这份宣言明确了英欧双方共同寻找解决方案的义务,表达了双方共同努力的决心,承诺将在2022年底最长过渡期结束前达成协议,使双方在脱欧协议中拟定的北爱尔兰问题的担保方案成为多余。

作为英欧双方能够在过渡期内商讨全面伙伴协议的基础,这份宣言与脱欧协议草案不同,并不具有法律效力,仅相当于一份意向声明,因此,从条款的要求看,也比脱欧协议草案活泛些。欧盟赋予了英国首相特蕾莎•梅较大的谈判空间,助其能使英国议会在12月中旬的投票中通过脱欧协议草案。

协议签署注定是悲剧

欧盟各国元首在11月25日的欧盟特别峰会上审议通过至今达成的两份文件。尽管这一决定对即将分手的双方都意味着艰难、痛苦与悲哀,但为了尊重英国人民2016年6月23日的公投决定,也为了英国在脱欧时间节点时与欧盟达成协议,避免无协议脱欧,欧盟各国做出了最理性的选择。欧盟各国元首均表示签署英国脱欧协议注定是一场悲剧,不过他们也表示,未来英欧双方依然会以新的形式保持紧密的伙伴关系。

不过,欧盟各国也并非意见完全一致。西班牙就在特别峰会前明确提出不满,要求修改脱欧协议草案第184条的内容,将关于直布罗陀海峡的谈判与英欧关系的未来谈判分开,并威胁将对这份协议草案投出反对票。直布罗陀海峡被西班牙领土包围,但是自1713年起却属于英国领土,西班牙对直布罗陀海峡的领土问题始终耿耿于怀,希望未来能与英国就此事进行谈判。特别在峰会前一天,西班牙政府收到四颗定心丸:来自所有欧盟成员国的两封保证书、一封英国政府的信函和一封欧洲理事会主席图斯克与欧盟委员会主席容克的联名信函。

上述文件均向西班牙保证,在未来双边关系的谈判中,但凡涉及直布罗陀海峡问题,都须首先得到西班牙的审议和应允。当然,西班牙此前要求的修改脱欧协议草案内容也就没有发生,因为现有草案版本已经过多个流程,如果修改协议内容,则需要再完成必要的流程,费时费力,且更加难保双方能在脱欧时间节点前签署协议。

英国内部对草案协议的态度

在加入欧盟(及其前身欧共体)45年之后,英国选择离开,同时也将成为第一个离开欧盟的成员国。从英国脱欧协议草案的内容看,英方在至今的谈判中没能占到更多的便宜,因为英国是第一个离开欧盟的成员国,欧盟不希望其他国家效仿,所以至今强硬的谈判以及脱欧协议草案传递出的核心信息是“退出欧盟不是免费的”,这份协议“也不会让英国的未来变得更美好”。这引发了英国内部的强烈不满,不论是支持脱欧的强硬派和亲欧派均对此表示抗议。

草案提出的“担保方案”(Backstop)中,英国将作为一个整体留在欧盟内部大市场和关税联盟。对此,支持脱欧的强硬派要求在担保方案中英国应享有单方面解除合同的权利,以便英国可以与美国等签订自己的贸易协议。

与欧盟的脱欧谈判使英国政局陷入深深的危机。过去几周内,已有多位英国政府官员因不满梅与欧盟的谈判结果而提出辞呈,不断有新的官员提出抗议。11月16日,梅再次更换脱欧大臣,任命卫生部国务秘书巴克利(Stephen Barclay)接任拉布(Dominic Raab),此前两位脱欧大臣都因抗议梅的看法而辞职。

有民众在布鲁塞尔欧盟总部外反对脱欧有民众在布鲁塞尔欧盟总部外反对脱欧

保守党议员希望通过不信任投票弹劾梅首相,尽管在这个时间点更换领导人对英国脱欧并非明智之举,按照相关规定,需有48名保守党议员向保守党普通国会议员委员会(又称“1922委员会”)递交不信任动议函,便可以向英国首相梅发起不信任投票。面对岌岌可危的政府,梅始终坚持她是“站在国家的利益”进行与欧盟的谈判。

11月14日,英国内阁经过艰难的协商,最终通过协议草案。然而,12月中旬英国议会还将审议这两份文件,尤其是英国议会的大多数能否给出同意票,尚不明朗。不过,笔者观察,这份协议通过的概率大于50%,一方面是英欧双方都难以承担英国无协议脱欧所造成的后果,尤其是对双方的公民和企业会产生巨大的影响;另一方面,这两份文件传递的核心思想不是某一实质性的内容而是时间,由于北爱尔兰问题和双方未来的自由贸易问题都是难啃的骨头,梅姨不断努力为英国争取更多的谈判时间。所以,即使英国以现有的协议版本脱离欧盟,双方未来的关系走向还有不少存疑之处。

失去了英国的欧盟,已不复从前,而离开欧盟的英国,也将不再是从前的英国。基于地缘政治的因素,双方又不得不保持紧密而微妙的关系。正所谓“本是同根生,相煎何太急”。

(作者系同济大学德国研究中心、中德人文交流研究中心研究员)