郑春荣:新世纪以来德国民众福利态度的变化及影响因素(上)

发稿时间:2018-06-29浏览次数:19

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  一、引言

德国是世界上最早引入现代意义上的社会保险的国家。早在19世纪80年代,时任宰相俾斯麦(Otto von Bismarck,1815—1898)就通过立法建立了医疗、工伤和养老保险制度,之后其他西欧国家视之为典范并纷纷效仿。

1949年德国颁布的《基本法》第20条和第28条为德国“社会国家”原则奠定了宪法基础。一方面,德国社会福利体制作为“德国模式”的支柱之一,为提供社会保障、缩小贫富差距、维护社会公正和社会稳定发挥了积极作用,尤其在战争和危机时期,德国社会福利体制在相当程度上为民众提供了生活保障,抑制了分配不公,避免了严重的社会分化;另一方面,随着新世纪的到来,它也暴露出了一些弊端,比如造成养懒汉、劳动力成本高、国家债务负担重等问题。“德国模式”也因此受到质疑。

这引起了学术界的广泛关注和讨论:德国如何在现有的福利模式基础上进行社会福利体制改革,既发挥其对保障民众生活水平和社会公正的积极作用,又避免高福利对政府财政的压力和对就业市场的消极影响?在这一问题上,德国民众对本国福利的评价和态度至关重要。任何社会福利体制改革都需要社会合法化,需要被广大民众接受,才不会引发大的社会冲突,也才能让民众有更大的“获得感”。

有鉴于此,本文主要探讨的问题是:新世纪以来德国民众对社会福利体制的态度如何,出现了怎样的历时变化?其影响因素又有哪些?为此,本文首先参考国外学界、尤其是德国学界有关福利态度研究的现状,提出本文的分析框架,然后根据德国现有调查数据分析德国民众自新世纪以来福利态度的发展变化及其成因,最后对全文进行总结。

二、福利态度及其影响因素的分析框架

福利态度,指的是民众对国家为保障社会经济稳定和公平而推行福利政策与措施的看法和观点。从民众的福利态度可以看出民众对国家社会福利的评价和期望。

(一)福利态度的分析维度

在西方学界、包括德国学界,早期对福利态度的维度分析还比较单一。比较全面的研究来自德国美因茨大学(Johannes Gutenberg University Mainz)政治学系教授罗勒(Edeltraud Roller)1992年的分类。罗勒将民众对福利国家的态度区分为三个分析维度,即对福利国家的目标、方式和结果的态度,每个维度之下又进行了细分。

福利国家的目标指国家为实现社会经济保障和社会公正所承担的福利责任,可分为广度和深度两个方面:政府为实现特定目标应承担的福利责任范围是什么,要达到何种程度?方式指国家为实现既定目标采取的不同工具和手段,可分为制度和措施。制度是长时间设立的,养老、医疗、失业、事故和护理保险构成了福利国家制度的核心;措施则是具体的,大多是有期限的,比如劳动力市场改革。结果指福利国家为实现既定目标利用具体手段所达到的效果,可分为有意识的和无意识的结果。有意识的结果通常是积极的,比如消除贫困、维护社会稳定和社会公正等;无意识的结果往往指某些措施带来的负面后果,比如滥用职权、养懒汉等。

德国科隆大学教授安德斯(Hans-Jürgen Andreß)等学者于2001年在罗勒模型的基础上加以补充,增加了第四个分析维度“融资”,将民众对福利融资的支付意愿(比如通过缴纳保险费或纳税)视为国家实现福利的重要前提条件。除此之外,他们还在方式维度上增加了行为体因素,将民众对福利政策实施行为体的信任考虑进去。

由此,目标、方式、结果和融资这四个分析维度构成了福利国家的评价体系。以下是安德斯等学者建构的福利态度的多维度分析模型(图1)。

  

  

(二)福利态度的影响因素
在对福利态度进行多维度分析的基础上,我们需要进一步解释福利态度产生的原因,即有哪些因素会影响民众的福利态度。学界通常从宏观的国家和社会层面以及微观的个体层面展开研究。宏观层面主要考察总体经济形势、福利体制及文化、福利政策等对福利态度的影响;微观层面则主要考察个人自利、社会化、价值观等对福利态度的影响。
1.宏观层面的影响因素
(1)总体经济形势
在宏观层面,福利态度首先受本国总体经济形势的影响。这是指,民众对国家提供福利的期望取决于经济现状以及经济发展预期。
德国杜伊斯堡埃森大学(Universität Duisburg-Essen)教授霍夫埃克(Dirk Hofäcker)对1990至1996年德国的社会调查数据进行分析后得出的结论是,在政府承担福利责任的范围方面(劳动力市场政策和收入政策),总体经济形势和福利态度呈负相关。当本国总体经济状况变差时,民众更加将劳动力市场政策和收入政策视为政府应承担的责任。但在政府承担福利责任的程度方面,总体经济形势和福利态度则更多呈现出正相关,即当本国总体经济状况变差时,民众也降低了对政府福利支出的要求。霍夫埃克还试图考察民众主观感知的总体经济状况和个体经济状况对福利态度的影响,但仍无法得出明确的结论。
由此可见,总体经济形势对福利态度影响的解释力还具有一定的局限性,需要进一步细化并结合其他影响因素进行分析。
(2)福利文化
不同社会福利体制的国家或地区的不同福利文化,也会对民众的福利态度产生影响。巴塞罗那庞贝法布拉大学(Pompeu Fabra University)教授艾斯平-安德森(Gøsta Esping-Andersen)按照福利国家的去商品化即个人不必依赖出卖劳动力就能维持生活的程度,将福利国家模式分为三种类型。
自由主义福利国家体制(以英国、美国为代表的盎格鲁-萨克逊国家)的去商品化程度最低,强调市场在资源配置中占主导地位,国家只应当向那些应该得到福利的公民提供相对较低或者定额的给付。保守-合作主义福利国家体制(以德国、法国为代表的大部分欧洲国家)的去商品化程度和国家干预水平居中,国家主要是通过社会转移支付提供保障。社会民主主义福利国家体制(以瑞典、挪威和丹麦为代表的斯堪的纳维亚半岛国家)的去商品化程度最高,强调国家在资源配置中起主导作用,其目标是实现最大程度的公平。
大量研究表明,福利体制从自由主义、保守-合作主义到社会民主主义,公民对政府承担福利责任的支持态度通常表现出从低到高的差异性。然而也有一些研究表明福利体制对福利态度的影响不完全遵循此规律。
德国哈勒-维滕贝格大学(Martin-Luther-University Halle-Wittenberg)学者利普尔(Bodo Lippl)还将四种典型的公正理念与艾斯平-安德森对社会福利国家的分类结合起来,证明了不同的公正理念根植于拥有不同福利体制的国家或地区中。个人主义强调个人责任,认为通过市场机制进行的按劳分配是公平合理的,这种公正理念为自由主义福利国家主导;保守主义认为应维持现有的分配秩序而较少进行改变,这种公正理念与保守-合作主义福利国家理念相符。而平等主义强调公民平等,认为市场竞争所导致的不平等应由国家干预,进行财富再分配,这种公正理念根植于社会民主主义福利国家。
还有一种公正理念是宿命主义,即认为应消极接受分配结果,由于在现实中没有社会福利国家体制与之对应,因此在这里不展开探讨。
(3)福利政策
福利态度还受到福利政策的影响。一方面,政策能够为公众提供激励,鼓励和影响个体的行为模式遵循某种特定政策的发展路径;另一方面,政策是公众获取信息的来源,从而影响他们的社会认知过程和态度。另有一些研究证明了福利政策的制定和民众态度之间的关系,即民众对福利政策的支持受到政策制定的影响。
普惠型政策比缴费型政策更能获得民众的支持,因为普惠型政策能够使更多的人从中受益;缴费型政策比选择型政策更能获得民众的支持,因为它不仅能够使福利接收者受益,还能够使福利贡献者潜在受益,而选择型政策则仅使福利接收者受益。有学者进一步提出,不同福利政策的制定对民众福利态度的影响程度不同。普惠型福利政策对福利态度的影响小或没有影响,其原因在于每个人都觉得自己包括在内而产生搭便车的心理;选择型福利政策的影响最大;而缴费型福利政策的影响介于两者之间。
2.微观层面的影响因素
(1)个人自利
基于理性选择视角,在既定条件下,个人追求自身利益最大化的自利考量会影响其福利态度。据此,个人更倾向于支持自己能从中获利的福利政策,而对自己无利的则持反对态度。自利因素通常与个人所在社会阶层紧密相关。社会福利的接收者通常会支持国家提供社会福利,对社会福利有较强的依赖性,比如退休者和失业者。社会福利的贡献者需要缴纳高额保险费或纳税而较少直接从福利政策中受益,因而通常会对福利国家持消极态度。而在公共领域,尤其是在医疗、教育等社会保障机构工作的人,往往对福利国家的认可度高,其原因在于他们的劳动岗位、事业道路、工作条件和经济报酬均在一定程度上依赖于福利国家的繁荣。
(2)社会化模式
个体在社会化过程的经历会对其福利态度产生影响。社会化过程的个体特征指标(如年龄、性别、受教育程度、婚姻状况、就业状况、收入水平等)也被看作是影响福利态度的因素。大量研究结果表明,男性、中年人、高收入者更加认同经济个人主义;女性、老年人、低收入者则更加认同社会公正和政府责任。
一项对29个欧洲国家民众的福利态度进行对比的研究得出的结论是,在所有类型的福利国家中,收入与福利态度的负相关性最为明显,强于其他变量。受教育程度对福利态度的影响不如其他变量的影响明显。霍夫埃克通过调查数据证明,受教育程度越高,对国家承担福利责任的期望就越低。其原因在于,受教育程度通常与收入挂钩,受教育程度高的人往往也属于高收入人群,他们对社会福利的依赖性较低。但也有研究指出,受教育程度越高,越认同社会平等的理念,也就越支持国家承担福利责任。另外,在公共领域就职的人由于受其工作条件和经历的影响,往往会产生更强烈的公正和平等的理念,因此会比在私人领域就职的人更加支持国家提供福利。
(3)价值与规范:公正理念
个体经历不同的社会化过程,会形成不同的价值与规范,从而对其福利态度产生影响。安德斯等学者为强调价值与规范,尤其是公正理念的重要性,将其单独列为福利态度的影响因素之一。这里所说的公正理念指的是对社会公正分配的理念,即物质和精神财富应该如何在社会成员间实现公正的分配。安德斯等学者分析指出,持平等主义公正理念的人更加支持政府承担福利责任。他们还指出,个人自利和社会化模式均能影响个人的公正理念,这三个因素又共同影响个人的福利态度。
值得一提的是,在近期对福利态度的一些研究中,个人对社会公正的感知也开始得到关注,与公正理念共同被视为影响福利态度的因素。个人感知到的社会分配越公正,对政府增加福利支出的意愿就越弱。
实际上,福利态度的影响因素往往交织在一起,较难明确的区分,它们相互作用、共同影响民众的福利态度。图2为安德斯等学者在福利态度的多维度分析模型基础上建构的福利态度的影响因素模型。通过福利态度的多维度分析模型,我们可以得知民众对社会福利的态度。然而民众为什么会产生这样的福利态度?这就需要借助福利态度的影响因素模型来进一步阐释。


本文以下采用2000至2016年的“国际社会调查项目”(ISSP)、“欧洲社会调查”(ESS)、“德国社会调查”(ALLBUS)、德国社会福利国家调查项目(Sozialstaatssurvey)以及德国弗里德里希•艾伯特基金会(Friedrich-Ebert-Stiftung)的调查数据,依据图1和图2的分析模型,从目标、方式、结果和融资四个维度分析新世纪以来德国民众福利态度的变化,并尝试从宏观和微观两个层面分析其产生和变化的影响因素。(待续)
(本文原刊于《公共行政评论》2018年第3期,原题:“新世纪以来德国民众福利态度的变化及其影响因素分析”。略去参考文献,正文略加简化并由作者审定。经授权刊用。)