朱宇方: 全球战疫·观察|从“新冠债券”被拒绝看“欧盟一体化”成色

发稿时间:2020-04-14浏览次数:43

全球战疫·观察|从“新冠债券”被拒绝看“欧盟一体化”成色

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为应对欧洲疫情,欧盟成员国财长会议4月9日晚达成协议,同意实施总额为5400亿欧元的大规模救助计划。欧元集团主席马里奥·森特诺介绍,一揽子计划包括三方面:为劳动者提供保障、为企业尤其是中小企业提供救助、为欧元区国家提供资助。

就在同一天,对意大利此前提出的发行“新冠债券”以缓解新冠疫情经济影响的要求,德国总理默克尔依然表示拒绝,并补充称,德国将支持使用其他工具帮助遭受危机重创的国家。“展现团结的方式有很多,我相信我们会找到一个好的解决方案。” 默克尔表示。
触及欧元区红线的“新冠债券”
新冠肺炎疫情在全球愈演愈烈,欧洲已是疫情中心之一。默克尔直言:此次危机是自第二次世界大战以来,德国和欧洲面临的最大挑战。欧洲各国除了卫生系统面临巨大压力,为抵御疫情蔓延而采取的社交和出行限制措施也给经济景气笼罩上浓重的阴霾。
3月18日,欧洲中央银行宣布了总规模达7500亿欧元的“紧急抗疫购债计划”(PEPP),购买欧元区符合条件的私人和公共领域资产,为市场注入流动性,“以应对蔓延日益升级的新冠病毒疫情对货币政策传导机制和欧元区前景构成的严重威胁”。该计划将至少延续至2020年底。欧洲央行总裁拉加德(Christine Lagard)的这一举措的确提振了市场的信心,但仅靠欧央行显然不足以解决受疫情冲击国家的经济景气问题。
3月23日,欧盟委员会首次启动《欧盟稳定公约》中的“一般性例外条款”,取消了对欧元区成员国新增和存量公共债务的上限约束。欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen)在自己的推特中说:“此举意味着,各国政府可以按需给经济注入流动性。”
但债务松绑之后,不同成员国却因巨大的贫富落差而出现戏剧性的政策差异。经济实力最强的德国迅速行动,出台了1225亿欧元的“2020年补充预算”,将原有预算提高了三分之一,并计划新增负债1560亿欧元。加上德国复兴信贷银行(KfW)的特别贷款援助计划以及其各种他减负措施和福利补贴,德国经济救助计划的总额高达7500亿欧元。
而受疫情冲击极为严重的意大利的救助计划却只有德国的三分之一。在新冠肺炎疫情发生之前,意大利的公共负债总额就已高达国内生产总值的130%,超出《欧盟稳定公约》规定的60%上限一倍还多。因此,与连年实现财政盈余的德国不同,进一步增加政府负债将不仅将影响到意大利的财政安全,还可能进一步推高意大利本已远高于德国的国债融资成本。
于是,以意大利为首的9个欧元区成员国于3月25日正式提出了有关发行“新冠债券”(Corona-Bonds)的计划。提议一出,立刻在欧元区内引发激烈争论,因为“新冠债券”本质上就是在欧元危机时曾被无数次提及的“欧元债券”,它触及到欧元区成员国是否共担债务的“红线”。
德国的替代方案:三支柱战略
八年前,当欧元危机如火如荼之时,默克尔那一句:“只要我活着”就不会有欧元债券,至今仍如雷贯耳。
反对欧元区债务共担是德国一贯的坚定立场。原因很简单:德国是欧元区绝对的经济强国,如果债务共担,那德国几乎铁定是最大的买单者。“新冠债券”与欧元债券性质基本一样,虽然在目前的讨论中,“新冠债券”是有期限的,但德国担心一旦推出,很可能最终会演变成某种永久性机制,从而带来长期风险。
而且这种联合债券发行方式对于经济薄弱、融资成本较高的国家来说是有利的,因为它们能以更优惠的条件获得金融市场融资。而对于德国这样相对财力雄厚的国家来说,融资所要支付的利率反而会高于发行本国国债的利率。此次与德国一起被称为“吝啬四国”、坚决反对“新冠债券”的奥地利、芬兰和荷兰也都是欧元区的经济“优等生”。
作为“新冠债券”的替代方案,德国坚持“迅速有效地利用现有工具”,德国财长肖尔茨(Olaf Scholz)因此提出“三支柱战略”。
其中的第一支柱,即其最核心的主张是:利用欧元危机时设立的救助机制——欧洲稳定机制(ESM),向有需要的成员国提供相当于其经济总产值2%的低息贷款,“对于意大利来说,这大约是390亿欧元”。ESM目前可供使用的资金约为4100亿欧元,如果西班牙和意大利同时需要援助,资金池将很快枯竭。因此德国提出可将ESM规模再扩大一倍,并准备为此注资220亿欧元。
第二支柱是指,欧洲投资银行(EIB)学习德国复兴开发银行的模式向“需要资金的企业提供500亿欧元资金”。
第三支柱是欧盟委员会提出的“SURE”计划,用于为欧盟成员国的短时工作提供资助,以对抗失业。该计划的构想是:欧盟成员国承诺提供250亿欧元的担保,以此为支撑,欧盟委员会计划融资1000亿欧元,并将其作为贷款提供给那些无法以如此低廉的成本融资的欧盟成员国。
对于德国的个“三支柱战略”,现有的质疑主要是针对第一支柱。质疑意见认为,在此次疫情中,欧洲经济将普遍受到严重冲击,如果参照目前德国国内的救助计划,欧洲所需要的救助计划将是数万亿欧元级别,ESM即便翻番也不足以力挽狂澜。再有,ESM是为欧元危机而设计的,因此按照目前的规定,贷款与严厉的财政紧缩和改革要求捆绑。当然德国提出,对于此次因新冠疫情而申请的贷款可以放松相关捆绑规定,但意大利和西班牙等国仍然表示担心可能会因此被“污名化”,从而遭受特殊对待,为本国未来在国际金融市场的声誉埋下隐患。
可以看出,这些质疑的力度并不很强。就目前来看, “三支柱战略”在技术上是站得住脚的,也是短时间内最具现实可行性的欧盟救助方案。它不需要突破更多的法律限制,可以避开债务共担红线,也基本能满足成员国应对疫情的资金需求。4月9日欧盟财长会议达成的协议即是“三支柱战略”的体现。
但是,有关“新冠债券”的呼声却并没有因此而平息,反而有愈演愈烈之势,不少德国专家和政治家也加入了为“新冠债券”摇旗呐喊的阵营。
那么,他们究竟为什么要舍近求远,寻求这种现有机制之外的、充满争议的可能性?
“新冠债券”不只是一个经济问题
应该说,目前支持“新冠债券”的意见更多是出于政治考虑。债务共担,这是一条经济和法律红线,但却也是一种政治象征——欧盟是否真正一体化的象征。
当欧盟2012年对欧元债券“说不”时,并不是因为反对欧洲一体化,而是为了保持欧元区的稳定:债务责任不可失控。欧盟不能为成员国不负责任的财政决策承担责任,这里存在“道德风险”(moral hazard)。
由于欧元危机是一场“人祸”,受冲击国家在一定程度上存在过错,因此避免用一种可能蕴藏道德风险的方法去救助一场因道德风险而起的危机,这是有说服力的。而如今的新冠肺炎疫情却是一场“天灾”,任何成员国都有可能遭受无差别冲击,因此此次疫情危机中并不包含上述道德风险。发行“新冠债券”,以共同债务的形式来共担疫情带来的经济冲击,这反而成为欧洲团结一致、共度时艰的最直接表态。
正如支持“新冠债券”的德国绿党主席哈贝克(Robert Habeck)所言:“国民经济在遭受重创之后很可能陷入严重衰退并引发失业潮,此时各国必将推出迎合已经像毒草一样在欧洲蔓延的民粹主义口味的经济刺激方案。这导致了一个自相矛盾的局面:拒绝债务共担原本是出于保持欧盟稳定的合法性考虑,但现在,这种拒绝行为本身却威胁到欧元区乃至德国的稳定,由此,拒绝债务共担迷失了其根本目的,变成了为拒绝而拒绝。
其实,八年前曾如火如荼的欧元危机虽然已经平息,但当时出台的欧洲稳定机制、欧洲稳定公约等措施只是治标而未治本——欧元区成员国发展不均衡这个深层问题并没有得到解决。从上述有关“新冠债券”的争论也可看出,欧盟已俨然分化成南北两大贫富阵营。而德国此次提出的“三支柱战略”仍然没有突破当年救助和纠错措施的局限。众所周知,货币政策和财政政策的不对称机制是欧元区的根本性缺陷,要治欧元区发展不均衡的“本”,就必须在财政协调上有所突破,而“新冠债券”正是朝着欧元区共同财政迈出的重要一步。
日前,来自德国、法国、英国、意大利和斯洛文尼亚的11名法学家联名提出了一份发行10000亿欧元“新冠债券”的方案。
按照他们的构想,发行债券所筹集资金的一部分将提供给各成员国,如供成员国用于其在医院基础设施上的开支、在重新工业化战略上的投资,以及设立针对中小企业和重要基础设施(例如机场和航空公司)的安全基金。
另一部分资金则将用于所有成员国都参与的欧洲共同项目,比如:为所有国家提供更好的卫生服务以预防可能爆发的下一次大流行病、改善欧洲的数字基础设施、联合安置难民,以及为严格独立的公共广播网络提供资金、进行气候保护方面的投资(如投资欧洲铁路网)等。
法学家们建议,每个成员国都应按其承担欧盟预算的比例来偿还新冠债券的本金和利息。另外,欧盟应可以自己征税,如针对金融交易或航空运输的税,所得税款专门用于偿还债券。
他们强调:“这不是对弱者的施舍,而是保护欧洲共同项目免受无差别威胁。”在他们看来,最重要的是欧洲能作为一个整体走出这场危机,并变得更加强大,“从而能够克服那些暂被搁置但始终未曾得到解决的问题。”
虽然这份建议带有学者的理想主义色彩,但我们可以从中看出借“新冠债券”建设欧洲共同财政的路径与意义。毕竟,欧洲一体化是一项宏伟的政治工程,欧洲的团结是为了面向未来,而不只是修修补补把成员国捆绑在一起。
目前,就新冠肺炎疫情下的经济救助方案,欧盟层面已经召开了若干次“马拉松会议”,进行艰苦磋商。从公开的信息来看,目前所讨论的方案基本符合上述“三支柱战略”。
的确,德国以强大的实力在欧洲拥有极大的发言权,但同时也背负了巨大的责任和期望。近日媒体上已经有批评指出:默克尔在有关疫情的首次电视讲话中只字未提欧洲,而法国总统马克龙则在他的讲话中着重描述了欧洲在这场危机中的作用和责任。
今年7月1日,德国将接任欧盟轮值主席国,这在某种意义上也将把默克尔推上欧洲危机管理领导者的位置。从欧债危机、欧元危机到难民危机,德国可以说是一个称职的危机管理者,但除了短期的技术性解决方案之外,是否还能拿出长期的发展方略,尤其是在民族主义重新抬头、民粹主义暗流涌动的大背景下,德国是否能够发挥领头羊的作用,促进欧洲的团结和共同繁荣,这可能要打一个问号。
(朱宇方,同济大学德国研究中心、中德人文交流研究中心研究员)