胡春春: 疫情之下的欧盟,大难临头各自飞?

发稿时间:2020-03-16浏览次数:54

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“没有一个欧盟国家响应呼吁,只有中国回应了。”随着新冠肺炎疫情在欧洲爆发,形势最严峻的意大利病例曲线已经高度类似湖北,并开始在美媒上喊话,以中国援助为例向欧盟求援。

而在数个欧洲国家发布口罩等医疗物资出口禁令,并限制意大利人入境的当下,意政府高官在文章中写道,“恐慌”和“自私”是可怕的敌人,会导致“双输”和“以邻为壑”的行为。新冠肺炎危机则是对欧盟凝聚力和可信度的考验,也不应该让罗马独自处理这场危机。

中国的新冠病毒疫情在3月上旬逐渐得到控制,第一轮流行的高峰已经过去。与此同时,欧盟各国疫情急速发展,27个成员国无一幸免,尤其是意大利的确诊人数从2月21日的3例猛增至3月11日的10149例,导致政府被迫采取升级到封锁全境的极端措施。世界的注意力一下子集中到欧洲的抗疫形势上来。

由于新冠病毒传播在欧洲以内部传播为主,而欧盟又具有内部无边界人员流动的特点,这使得任何只局限于某个国家的抗疫措施都注定是捉襟现肘,跨境的协同抗疫成为当务之急。欧盟迄今为止采取了什么措施,来对应新冠疫情带来的很可能是欧盟历史上前所未有的公共卫生、政治、社会和经济的挑战呢?研究者在观察和分析欧盟行为的同时,也在思考一个更为根本性的问题,即欧盟这种高度复杂的分散性政治构架能否迅速而有效地应对全球性的“大流行”疫情?

欧盟抗疫的两个阶段

我们从欧盟委员会官方信息和欧洲主流媒体的报道,可以对欧盟迄今为止的抗疫措施进行复原。简单说来,欧盟的抗疫措施大体经过了以下两个阶段,可以简单称为“疫情境外阶段”和“疫情境内阶段”:

1月下旬到2月底这一段时间是欧盟抗疫的第一阶段。这一阶段由于疫情基本限于中国,尚未扩散到欧洲本土,只有远在中国生活的欧洲公民和旅行者受到了影响,所以欧盟委员会的相关工作主要集中在与成员国保持沟通、采取公共卫生应对措施、发布国际旅行指南、支持国际性防范和从中国撤侨等方面。

3月11日,意大利总理孔特在推特上表示,欧盟领导人对意大利的隔离措施表示了“广泛支持”,“我们必须进行最大限度的协调,欧洲应该采取一切必要手段,保护其公民的健康,恢复经济活力。”

进入3月份,新冠病毒扩散到欧盟全境,世卫组织宣布新冠疫情成为全球性“大流行”疫情,欧盟的抗疫措施也进入了第二阶段。这一阶段的抗疫工作重点也不同于中国的全力阻击疫情,而是始终强调医疗卫生措施和经济方案同等重要,抗疫不能够打乱正常的经济生活。

欧盟的双重抗疫目标如果能够实现的话,无疑是最佳方案,但是欧盟在抗疫的过程中也必须经受某种“疲劳测试”:欧盟国家之间的团结性与互助性,会不会在2008年的欧债危机、2015年的难民危机、2016年英国脱欧之后再度受损?或者新冠疫情将再次证明欧盟只是一个松散的利益联盟,“大难来时各自飞”?

欧盟抗疫第一阶段的举措和重大事件

欧盟在抗疫第一阶段的工作集中于为实施抗疫措施梳理法律基础和激活既有工作框架,为中国提供援助,同时加大针对新冠病毒的研发投入。具体有:  

一、欧盟为总结在应对2009年H1N1疫情暴露出的问题,曾经在2013年通过了《跨境健康威胁决定》(Cross-border Health Threat Decision)用于加强欧盟内部的协调反应能力。在这一法律框架下,欧盟委员会利用三个关键机制与成员国进行协调,即预警与反应系统(Early Warning and Response System)、卫生安全委员会(Health Security Committee)和卫生安全委员会的传播者网络(Health Security Committee's Communicators' network)。

二、欧盟委员会在相关欧盟机构的支持下——特别是欧洲疾病预防和控制中心(ECDC)、欧洲药品管理局(EMA)和欧盟航空安全局(EASA)——提供以下技术指导:风险评估;诊断、上报疑似和确诊病例所依据的病例定义;卫生保健机构中的感染预防和控制;给旅行者的建议;有关疗法和疫苗的最新信息;乘坐飞机的接触者追踪;入境点管理和为航空部门的建议。

三、欧盟委员会协调向中国提供援助,以及为欧盟成员国撤侨航班的运输费用提供资金。

四、欧盟委员会提供总共2.32亿欧元的资金用于促进全球防范、预防和控制新冠病毒,其中包括:向世界卫生组织提供1.14亿欧元,特别是用于全球防备和应对全球计划,旨在加强卫生系统薄弱、恢复能力有限的国家的公共卫生应急准备和响应工作;计划为非洲拨款1500万欧元,以支持快速诊断和流行病学监测等措施;拨款1亿欧元用于所急需的与诊断、治疗和预防相关的研究;向欧盟民事保护机制(EU Civil Protection Mechanism)拨款300万欧元,用于从中国武汉撤侨。

按时间顺序,欧盟理事会和欧盟委员会所采取的防疫措施体现在以下重要事件中:

1月28日,克罗地亚轮值主席国激活了欧盟有关冠状病毒的综合危机应对措施;

1月28日,启动欧盟民事保护机制以撤回欧盟公民;

2月10日,欧盟委员会设立“欧盟应急反应协同中心”(EU Emergency Response Coordination Centre);

2月13日,欧盟成员国卫生部长在欧盟“就业、社会政策、卫生和消费者事务委员会”(EPSCO)机制框架下——这个机制由各成员国的相关领域部长组成,每年召开四次会议——就协调行动、限制新冠疫情的传播以及将来的准备进行了商讨,结论是:合作是应对疫情的关键。在会议揭幕发言中,欧盟卫生与食品安全专员斯特拉·基里亚基德斯(Stella Kyriakides)认为,新冠疫情的“震中仍旧在中国”,欧盟的新冠疫情尚处于“遏制阶段”,防疫重点在于“支持中国遏制病毒并减缓其传入欧盟和在欧盟内部传播”。但是“如果情况恶化,我们将需要更多的团结与合作”。

关于协调工作,重点是“在入境口岸进行监测”,“方法必须协调、适度、以科学为基础、符合世卫组织的国际建议”,同时,“欧盟的行动自由需要得到保障”。因为各成员国的防护装备等物资准备情况不一,欧盟计划实行联合采购;

2月24日,欧盟拨款2.32亿欧元应对新冠疫情的全球爆发。

3月2日,在比利时布鲁塞尔,欧盟委员会主席冯德莱恩在有关新冠病毒疫情的新闻发布会上发言。冯德莱恩表示,新冠病毒持续在欧洲传播,欧洲疾病预防与控制中心已将疫情风险等级从“低度到中度”上调为“中度到高度”。(@新华社)

与以上欧盟所采取的的措施相对应,我们也可以从欧洲疾病预防和控制中心(ECDC)发布的有关新冠疫情的《快速风险评估》不同版本中,了解欧盟专业公共卫生机构对新冠疫情的评估:

1月17日第一版:《新型冠状病毒引起的肺炎病例群,中国武汉,2020》;

1月22日第一次更新版:《与新型冠状病毒相关的急性呼吸系统综合症的爆发,中国武汉》;

1月26日第二次更新版:《与新型冠状病毒有关的急性呼吸系统综合症的爆发,中国; 欧盟/欧洲经济区输入的第一批病例》;

1月31日第三次更新版:《中国与新型冠状病毒相关的急性呼吸道综合症的爆发:欧盟/欧洲经济区的首次本地传播》;

2月14日第四次更新版:《严重急性呼吸系统综合症冠状病毒2(SARS-CoV-2)的爆发:在中国以外的传播增加》。

这些风险评估报告无疑可以帮助我们更好地理解欧盟委员会步步升级的应对措施。

欧盟抗疫第二阶段的举措和重大事件

进入3月份以来,欧盟的抗疫措施进入了第二阶段。

3月1日,欧洲受新冠病毒冲击最强烈的意大利一日内确诊病例猛增573例。2日,欧洲疾病预防和控制中心(ECDC)发布了有关新冠疫情的《快速风险评估》第五次更新版:《新型冠状病毒病2019(COVID-19)的爆发:全球传播增加》。

同日,欧盟委员会宣布成立由五名专员组成的“新冠疫情反应小组”,用以协调制止冠状病毒爆发的工作,这也是欧盟委员会领导和协调抗疫的最高机构:欧盟委员会危机管理专员莱纳尔契奇(Janez Lenarčič)负责危机管理,健康与食品安全专员基里亚基德斯(Stella Kyriakides)负责卫生问题,内政事务专员约翰逊(Ylva Johansson)负责与边境有关的问题,交通运输专员瓦莱恩(Adina Vălean)负责人员流动,经济专员暨前意大利总理真蒂洛尼(Paolo Gentiloni)负责宏观经济方面的工作。

从这个工作架构可以看出欧盟委员会在抗疫第二阶段的工作理念和架构,即抗疫工作不仅仅是公共卫生和医学研究问题,而是覆盖医疗、人员流动和经济三大领域,需要齐头并进做好应对方案。其中医疗领域包括医疗信息、预防、采购、研究与创新、援助、预测,人员流动领域包括加强申根边境的保护欧盟居民健康的措施、交通、旅行建议,经济领域包括宏观经济展望、交通运输业、旅游业、贸易和工业等。这个工作构架的内容也在不停地调整和完善。

3月6日,欧盟“就业、社会政策、卫生和消费者事务委员会”(EPSCO)就卫生事务召开特别会议,回应疫情的新形势。轮值主席国克罗地亚的卫生部长贝罗施(Vili Beroš)的观点具有代表性:“欧盟对疫情的反应和各方之间的合作都很好,但是情况已经改变。我们今天的讨论表明,成员国准备调整自己的反应,加强合作,并采取适当的措施将重点放在预防和治疗上。”

与会的各国部长也一致认为,为了应对新冠疫情的爆发,重要的是进一步提高集体和个人对病毒所构成威胁的认识,加强对高危人群和老年人的保护,并制定连贯的抗疫措施,包括成员国为其公民提供进出危险地区的建议,而且同时维持欧盟内部的人员自由流动。部长们并且强调,有必要在欧洲范围内监测欧盟医疗设备和药品的供应情况,以确保联盟中防护设备的生产、储存、供应和合理使用。

意大利因为疫情发展严重,3月7日晚间宣布封锁北部伦巴第大区和其他北部的14个省,3月9日呼吁欧盟制定抗疫“一揽子措施”,而且必须与国际社会进行协调。9日晚间,意大利总理孔特进一步宣布全境封锁以抗击疫情,这是欧盟历史上前所未有的举动。

欧盟的行动也随之加速。3月10日,欧盟国家领导人举行了应对新冠疫情的视频电话会议。欧盟委员会进一步获得授权,“要求在各个方面进一步加强对新冠病毒或疫情的应对,并协调成员国的行动。由于新冠病毒,我们面临的危机既对于人、也可能对于经济产生重大的影响。 因此,至关重要的是我们必须果断采取集体行动,遏制病毒的传播并帮助患者,并应对经济影响。”10日,随着塞浦路斯出现确诊病例,新冠疫情已经蔓延到欧盟全部27个成员国。

综上所述,欧盟在抗疫第二阶段的工作思路越来越有迹可循,即必须同时在医疗和经济“两条战线”作战。欧盟委员会主席冯德莱恩在会后声明“委员会在这两个方面都在努力”:欧盟委员会将在每日与各成员国卫生部长和内政部长进行电话会议,协调必要措施;委员会将组建一个来自不同成员国的流行病学家和病毒学家小组,提供欧洲层面的指南;欧盟委员会对现有的防护设备和呼吸装置及其生产和分配能力进行了盘点;动员了1.4亿欧元的公共和私人资金,用于疫苗、诊断和治疗的研究。

同时在经济方面,冯德莱恩宣布“在宏观经济层面采取行动”,“使用所有可用的工具来确保欧洲经济度过这场风暴”,其中包括设立高达250亿欧元的“新冠疫情反应投资倡议”。在冯德莱恩看来,3月10日标志着“27个国家元首和政府首脑、欧洲理事会主席和欧盟委员会一直在呼吁采取的协调一致行动中的重要一步”。

世界卫生组织15日公布的最新数据显示,中国以外新冠肺炎确诊病例达到72469例

同日,冯德莱恩还专门与意大利总理孔特进行了视频电话,两人在次日发表了一份联合声明,欧盟委员会与意大利方面达成三点共识:

一、冠状病毒是全球和欧洲的危机,需要欧洲方面的有力协调一致的回应和团结;

二、意大利目前在遏制新冠病毒在欧洲扩散方面处于最前沿,面临着直接的卫生、社会和经济后果;

三、每个成员国采取的行动都会对欧盟其他国家产生影响。

双方认为,必须借鉴意大利的成熟经验来指导欧洲的政策。孔特欢迎欧盟委员会主席允诺“立即、毫不犹豫地采取行动”。除此之外,双方同意在以下领域采取迅速行动的重要性,即:“共享有关病毒传播和所采取措施的所有相关信息;在欧盟一级建立专门的科学家团队,以帮助协调工作并统一干预措施;加强研究工作;协调医疗设备和医药产品的生产和分配,并要求在欧洲范围内首先讨论会员国的限制性措施,以使重要的物资流向最需要的地方,内部市场正常运转,以及任何避免不合理的障碍。”

这些共识也很耐人寻味,我们不难从中看出意大利对于欧盟层面未能协调抗疫措施、各成员国“自扫门前雪”式设置限制措施、截留抗疫物资等行为的不满。意大利的立场很明确:作为欧洲国家,意大利的抗疫就是欧洲的抗疫,每个欧盟成员国的行为都会影响其他国家,影响意大利抗疫最终也是影响自己抗疫。

3月11日,世卫组织宣布新冠疫情为“大流行”疫情。3月12日,欧洲疾病预防和控制中心(ECDC)发布了《快速风险评估》第六次更新版,题为《新型冠状病毒病2019(COVID-19)大流行:欧盟/欧洲经济区和英国的传播增加》。

3月12日,欧盟委员会提出欧洲协调应对措施以应对冠状病毒的经济影响。冯德莱恩说,“新冠病毒大流行正在测试我们所有人。这不仅是对我们医疗系统前所未有的挑战,也是对我们经济的重大冲击。今天宣布的重要经济措施只是应对了今天的情况。随着形势的发展,我们随时准备做更多的事情。我们将尽一切必要支持欧洲人和欧洲经济。”

对于欧盟抗疫措施的思考

由于欧洲的疫情还在进一步发展之中,各成员国情况有异,各自采取的措施也不尽相同,与欧盟层面的互动也处于调整之中,所以本文并不能对于欧盟层面的抗议措施进行综合盘点。但是,根据欧盟迄今为止采取的种种措施,以及成员国的反应,我们可以作出如下思考:

首先,欧盟作为超民族国家的行为体,其治理的复杂程度超过了联邦制的民族国家,众口难调,所以欧盟的行为必须强调法律框架和既有机制。这种做法优点毋需赘言。在2009年H1N1病毒大流行之后,欧盟就于2011年出过一份《大流行的报告与教训:欧洲药品管理局在2009年H1N1流感大流行期间的措施成果》,2013年又立法通过了《跨境健康威胁决定》,2016年通过了《综合政治危机应对安排》,以做到在发生跨境大流行疫情等危机情况下有效应对。

这些做法虽然使得欧盟在面临诸如流感等大流行疫病的时候可能井井有条,但是在面临新冠病毒疫情这种未知疾病的时候,可能会因为因循守旧、路径依赖和条条框框过多而给人留下官僚主义的印象,无法在第一时间灵活应对具体情况。

比如,虽然意大利已经全境封锁、西班牙和保加利亚宣布进入紧急状态、多个成员国关闭边境、世卫组织宣布新冠疫情为“国际关注突发公共卫生事件”,但是欧盟仍旧没有宣布进入紧急情况,成员国之间抗疫措施缓急不一,协调也因此未明显见效。公众于是发现,意大利在疫情急剧发展的情况下向欧盟求助,却未能在第一时间得到实质性的答复,以及一些成员国宣布禁止医疗物资禁止,引起国与国之间龃龉不断。这些都是欧盟制度性的乱象。

其次,保障境内人员自由流动是欧盟的根本许诺之一,这与已经在中国等地被证明行之有效的隔离措施存在理念上的冲突。而且,严格的“社交隔离”势必意味着放弃部分人身自由,这是一项高度政治性的措施,需要政府与公民之间具有高度的信任关系,能够进行充分沟通,这对于本已存在民主授权缺失的欧盟而言可能是一件不可能完成的任务。

因而实际出现的情况是:虽然欧盟允许成员国在特除情况下重新设立内部边境检查,但是由于缺乏成员国之间的有效协调,所以即使意大利等国试图采取封锁措施,也无法彻底有效阻隔人员跨境流动和传染链。而且,追踪传染链是控制疫情最根本的手段,这与欧盟向来倡导的“个人信息安全”又构成矛盾。

第三,采取激进的医疗卫生应对措施和保持经济运行孰轻孰重?如果取前者,经济的下行会不会引起民众的不满、社会和政治的动荡?如果取后者,会不会贻误抗疫的最佳窗口期?

这可能是一个不同的国家、不同的社会、不同的文化以及在不同的情势下会做出不同选择的问题,不同领域的专家、决策者也会有不同的判断,因而没有简单而统一的答案。鉴于欧盟境内各国和各地区的疫情发展不一、各国医疗卫生基础设施水平不一等差异条件,所以欧盟层面很有可能坚持在两条道路之间寻找平衡、齐头并进的做法,这可能也是欧盟现实主义的唯一选择。

且让我们祝欧盟好运。

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