伍慧萍：“融入”的现实困境与文化冲突

发稿时间：2014-05-19浏览次数：158

《人民论坛-学术前沿》刊载我所伍慧萍教授文章：“融入”的现实困境与文化冲突
http://www.rmlt.com.cn/2014/0509/266749_4.shtml

“融入”的现实困境与文化冲突（4）

——德国的移民政策和外来移民运动

【摘要】德国在很长时间里自视为单一民族国家，直到进入21世纪，才正式承认自己为移民国家。德国目前的移民规模及结构组成与其移民历史传统、尤其是二战以来数十年的移民运动密切相关。自二战以来，德国经历了几次大规模的移民运动。随着移民从德国社会的临时现象转变为不可逆转的趋势，德国成为了社会文化意义上的移民国家，移民所带来的社会问题也日渐成为公众关注的重要论题和政党竞争的焦点，而从法律意义上的转变则更是一个长期渐进的过程。由于历史文化传统根深蒂固，德国的移民政策处处可见民主共和国家理念和种族文化国家观念的冲突，这导致德国的移民政策更多是在矛盾和妥协之间摇摆。

【关键词】德国  移民国家  移民运动  移民政策  穆斯林

德国移民的规模与生存现状

德国目前的移民规模。德国在很长时间里自视为单一民族国家，除了为数不多的索布人、丹麦人和犹太人等少数民族以外，绝大多数人口是德意志人，因此，直到21世纪，德国才正式承认自身为移民国家。德国处于事实上的移民国家和多元文化状态的历史，则可以追溯到19世纪。当时，德国的鲁尔区矿山中就雇佣了相当数量的波兰、奥地利、俄罗斯移民。①下表列出了2007～2009年的外国人口发展，如果论及有移民背景、即父母之中至少有一方是外国人的移民人口，则将近1/5的德国人都可以归入此列，严格意义上的外来移民则需将已入籍的那部分排除在外。照此标准，2010年，在外国人中央登记册（AZR）正式登记的外来移民人口为675万，②占总人口8%以上，在欧盟各国当中，德国的外国人比例处于中等水平。

德国外来人口的最主要来源是其他欧洲国家，尤其是其他欧盟成员国。不过，如果论及单个国家，则最大的移民族裔无疑来自土耳其。加上已经入籍以及来自其他伊斯兰国家的人数，德国移民群体分布的一个显著特征是穆斯林人数众多，粗略估计在300至400万人之间。其他较大的移民群体分别来自意大利、波兰、希腊、克罗地亚、俄罗斯等欧洲国家。

德国外来移民的生存现状。总体而言，目前居住在德国的外来移民在教育、就业、社会接受度以及政治参与等各个领域始终处于不利境地，生存状况低于德国民众平均水平。由于很多移民对其子女教育的忽视，使得移民教育素质欠佳，“社会背景被继承到下一代”⑤。经合组织“国际学生评估项目”（PISA）测验结果显示，移民子女的辍学率偏高，且更多就读于水平相对较低的普通中学。⑥

语言和教育是通往成功的钥匙，教育的落差无疑直接影响到劳动力市场上的机遇，包括德国联邦统计局在内的各个机构所做的众多调查显示，移民家庭子女相对于德国人的失业风险高一倍，许多移民子女因为德语水平太低，没有普通中学毕业文凭或者无法接受完整的职业培训，难以找到工作。在25至65岁的人群当中，有移民背景者的失业率几乎比没有移民背景的多出一倍，⑦即便是在就业者中，有移民背景的人也主要供职于制造业、贸易和餐饮业等低收入岗位，在公共部门任职的职员和公务员的比例相应偏低，领取失业救济金的比例也高于非移民。⑧

在移民的政治参与方面，根据哥廷根马克斯—普朗克多元宗教与多元民族社会研究所（MPI-MMG）针对2001年至2011年间所有德国大城市市议会的研究结果，德国的市议会并未体现人口的多元化，有移民背景的议员比例远远低于无移民背景的议员在总人口中的比例。德国10万以上人口的大城市中，移民背景比例平均为27%，但4670名市议会议员中只有4%有移民背景。德国联邦议院620名议员中也只有20人具有移民背景，尤其是联盟党和自民党等保守政党提供给移民的从政机会太少。⑨

造成这一现状的原因并非是移民缺乏政治参与热情，各大政党即便是吸收移民加入议会，也更多只是出于议题相关性的考虑，让他们参与移民政策主题或与其来源国相关的事务，而不是去处理更为宽泛的议题。

不过，需要认清的一个事实是，由于不同的外来移民群体中存在着较大的教育落差，德国移民的生存现状也因来源国不同而存在极大差异。根据德国联邦移民与难民署的移民调查，在德国生活的五个最大外国人群体（土耳其、意大利、波兰、希腊、前南斯拉夫），多数极好地融入了当地社会，能够较好掌握德语，与德国人保持良好关系。德国的移民融入问题在很大程度上存在于穆斯林、尤其是土耳其人当中，这一群体融入德国社会及其劳动力市场最为艰难。例如，许多土耳其人只是受过短期训练的工人，而大多数波兰或希腊人都接受过良好的职业资格培训，拥有相应学历；近2/3在德国生活的波兰人和60%的希腊人初中甚至高中毕业，而土耳其人中达到这一受教育程度的比例仅为41%；20%的土耳其人德语差或者不说德语；超过15%的土耳其人以领取哈茨四失业金为生，而希腊人当中这一比例仅为7.6%。⑩

近年来，随着穆斯林移民日益增多，伊斯兰教迅猛发展，许多德国人充满疑虑地看待以穆斯林为主的外来移民及其带来的挑战，抵触穆斯林的社会风气大有在各个政治层面蔓延之势。在德国备受争议的扎拉青曾于2010年出版《德国正在自取灭亡》一书，宣扬穆斯林没有融入能力和融入意愿，批判德国穆斯林融入政策失败，这一观点代表了很多德国民众的认知。根据德国Allensbach研究所2010年9月的民意调查结果，55%的德国人认为穆斯林移民群体所带来的财政和社会福利负担超过经济效益，移民的受教育程度低于德国的平均水平，生育子女数却超过德国的平均水平。对于外来移民、尤其是穆斯林移民的偏见和抵触情绪充斥着德国主流社会，形成了扎拉青过激观点得以传播的社会土壤。不过，根据上文提及的马克斯—普朗克多元宗教与多元民族社会研究所的研究结果，有移民背景的市议员中有40%是土耳其裔，这就完全否定了人们对于土耳其裔移民自我封闭、不愿意融入主流社会的成见。　　

二战以来的移民运动历程

毋庸置疑，德国目前的移民规模及结构组成与其移民历史传统、尤其是二战以来数十年的移民运动密切相关。尽管德国人口出生率一直处于较低水平，但并不欢迎长期居留的外来移民。自二战以来，德国经历了几次大规模的移民运动，包括客籍劳工运动、难民与避难、（晚期）回乡侨民以及欧洲一体化自由迁徙政策带来的共同大市场内部移民，历次移民运动带来的外来移民在语言、文化、宗教观、受教育程度、生活方式等方面大相径庭，这也给德国本土社会带来了前所未有的变化与挑战。

客籍劳工。客籍劳工是联邦德国最主要的移民模式和移民来源，这一点有别于英法等老牌移民国家，而与新兴的移民国家奥地利十分类似。在二战之后持久的“经济奇迹”激励下，德国与土耳其、北非、南欧诸国签署客籍劳工招募协议（1955～1973年），不间断地从这些国家和地区招募大量劳工以满足劳动力市场的需求，其中尤以20世纪60年代的土耳其人和60、70年代的南欧移民这两波工作移民潮规模最大。1957年后，德国对意大利裔劳工吸引力下降，因此加紧了非欧共体国家的劳务输入，在60年代分别与西班牙、希腊（1960年）、土耳其（1961年）、摩洛哥（1963年）、葡萄牙（1964年）、突尼斯（1965年）、南斯拉夫（1968年）等国家签署劳工招募协议。在招募政策的作用下，德国外国人占总人口的比例迅速地从1960年的1.2%增至1970年的4.9%以上，到了1973年，生活在联邦德国的外籍劳工人数达到了260万。

根据招募协议，客籍劳工只具备与工作许可相挂钩的临时居留身份，享受德国的社会福利保障，企业依照轮转制需要不停地更换劳工。客籍劳工多为低素质的体力劳动者，分布在采矿、钢铁、机械制造等领域，也有少数护士（来自韩国、菲律宾）等受过专门培训的职业。在经济奇迹期间，大批德国人实现了社会升迁，从普通工人转变为中产阶层的职员，移民在这点上“功不可没”，是他们填补了普通工人底层职位的空缺。由于政策上允许外籍劳工可以选择不回原籍，长期居留下来并将家庭成员接到德国团聚，企业也并不希望严格按照轮转制重复培训新员工，更由于德国社会福利和工资水平较之客籍劳工来源国极为优越，原本临时性的外来劳工不断推延返回本国的时间，生活重心渐渐转移到德国境内。1973年的石油危机导致招募停止，更促使大量外籍劳工改变自己的生活计划，积极争取家庭团聚并在德长期定居。

难民及申请避难者。德国《基本法》第16条规定了避难的基本权利以及收容难民和审批避难申请的程序。避难问题从20世纪80年代早期以来一直是引发公众讨论的重点话题，但实际上难民数量远远不及客籍劳工的规模。

两德统一之后，德国申请避难的人数于1992年达到了高峰，接近40万人，难民数量的增加引发国内舆论对所谓“经济难民”滥用避难权的疑虑，针对难民的极右翼暴力事件时有发生，随着国内有关讨论的激烈化，排外情绪在1991～1992年间达到了顶点。1992年8月发生在东部德国城市罗斯托克—利希滕哈根难民收容点的纵火事件是德国战后最严重的种族排外事件。在这一背景下，德国收紧了避难政策，1993年生效的“避难妥协方案”通过第三国规定以及机场审查程序等新规定，大幅度限制了政治避难权的适用范围，在同一时间，新的避难程序法生效，给避难基本权利的基础带来了极大变化，直接导致大批国内非法居留的劳务移民进入了建筑业、保洁与护理的地下经济部门。由于限制性政策的实施，与上世纪90年代初的高峰阶段相比，申请避难的人数自90年代末以来明显减少。

最近几年，德国申请避难的人数又有了显著增加，从2009年的2.7万增加至2013年的10万。目前，意大利兰蓬杜萨的难民海难事件频发，再度将难民政策提到欧洲各国政府的议事日程上，为此，德国也积极谋求欧盟成员国避难政策的协调和欧洲共同政策的出台。

回乡侨民。德国传统上可以长期居留的人群除了受纳粹迫害的犹太人亲属和后代，还有一类就是所谓的回乡侨民，即在第二次世界大战结束之后从前苏联、波兰、捷克等东欧、南欧地区被驱逐出境的德意志人的后裔，1993年的法律修订之后，称之为“晚期回乡侨民”。德国《基本法》将此类人群及其后裔认可为德国族裔，允许其在一定条件下移居德国，加入德国籍并获得融入援助。自1950年起，共有500多万回乡侨民及其家属移居德国，构成了除客籍劳工以外最大的移民背景人群，尤其在两德统一之后的1991～1995年间，从中东欧地区迁徙至德国的“晚期回乡侨民”更是以每年20万人次的数量在增加。上世纪90年代以前的回乡侨民往往具备良好的德语知识，融入德国社会相对容易。而在这之后的“晚期回乡侨民”、尤其是来自前苏联地区的侨民与德国之间的联系松散得多，德语水平也不及先前的回乡侨民，1990年的《回乡侨民接收法》提高了对于此类人群的语言要求，这些侨民面临与普通外来移民相似的语言和融入的困难，同样也不易为主流社会所接受。2005年生效的《移民法》规定，陪同“晚期回乡侨民”入境的非德裔家庭成员也需要参加语言考试，这使得回乡侨民和移民势头明显放缓，到2012年大幅度缩减至2000人以下。

欧盟内部的自由迁徙

欧洲一体化赋予欧盟成员国公民以自由迁徙的权利，欧盟内部的自由迁徙已然成为外来移民的一个重要来源。根据欧洲统计局的数字，2008年底，德国外籍移民总数为954.9万人，占人口总数的11.6%，其中在欧盟外国家出生的外国人占德国总人口的7.5%，在其他欧盟国家出生的占德国总人口的4.2%。

然而，由于欧盟各国内部既有的社会福利落差，德国国内的保守势力担心来自中东欧的廉价劳动力大规模“倾销”到高工资、高福利的德国，会冲击本国的就业市场，甚至加重社会保障制度的负担，带来“社会倾销”和“贫困移民”。正是出于这一担忧，德国直到2011年5月才向2004年就已加入欧盟的10个中东欧新成员国开放劳动力市场，对于2007年加入欧盟的罗马尼亚和保加利亚，德国更是拖延到2014年1月才对其公民提供完全的自由迁徙和就业权利，而随着对这两个在中东欧新成员国中经济社会发展水平最低的国家自由迁徙的准入期限临近，“蹭福利旅游（Sozialtourismus）”一词甚至成为德国2013年年度最差词汇，充分反映了老欧洲的社会心理和新老欧洲在内部移民中的矛盾。事实上，很多罗马尼亚和保加利亚移民移居德国只是为了获得更高收入，根本不知道自己还能从德国申请福利金。德国融入与移民基金会专家委员会（SVR）2013年4月的年度鉴定报告也证明，罗马尼亚和保加利亚自加入欧盟以来的自由迁徙是成功的，其受教育程度完全不在德国平均水平之下，就业率甚至高于德国平均水平。

2008年以来，深陷欧债危机的南欧国家向经济表现强劲的德国区内移民的趋势明显增强。经合组织的调查显示，2010年下半年从重灾国希腊移民至德国的人数为7437人，而一年之后该数字就翻番至1.5万人，同一时间来自西班牙的移民人数更是翻了两倍以上。

移民政策

《国籍法》与《移民法》：对移民国家的承认。德国在二战之后方才成为事实上的移民国家，而其对移民国家状态的承认则更晚，这是因为建立在轮转制基础之上的客籍劳工模式具有显著的临时性和限制性特征。由于客籍劳工模式在制度设计上着眼于短期移民，不带来社会影响和后果，这导致德国很长时间里依据一部《外国人法》来处理外国人的出入境问题，没有专门针对移民出台相应的连贯性政策法规。随着时间的推移，这种模式的弊端日渐明显：首先，德国政府在政治话语上长期否认自身是移民国家，从而造成在移民政策上无所作为，仅仅依靠现代国家理念中的福利制度来吸纳外来移民，不可否认的是，移民在机会均等的原则基础上被最大限度地纳入社会保障体制和就业市场，结构性融入取得巨大成就，但外来移民在融入意愿与语言融入、心理认同方面问题多多；其次，轮转制导致企业重复培训工人，不得不承担极高的用工成本压力。

20世纪80年代初以来，移民从德国社会的临时现象转变为不可逆转的趋势，德国成为了社会文化意义上的移民国，移民所带来的社会问题也日渐成为公众关注的重要论题和政党竞争的焦点，从法律意义上的转变则更是一个长期渐进的过程，主要分以下几个步骤实现：第一，通过1990年的《外国人法》改革，降低了入籍的难度；第二，通过2000年的《国籍法》改革，有限制地引入了国籍获取方面的出生地原则，并在一定期限内容许接受双重国籍；第三，2005年生效、2007年修订的《移民法》标志着德国从非正式移民国迈向正式移民国，移民政策成为国家重点调控的政策领域；最后，通过2006年以来的融入峰会以及发起成立伊斯兰教联席会议等政治倡议活动，德国加紧引导移民更好地融入本土社会。

德国在《外国人法》中早有入籍一说，由于特殊的历史背景，联邦德国从1949年建国到1990年两德统一之间有意坚持继承了1913年的帝国国籍法。旧有的帝国国籍法始终坚持血统原则，集中表现为对回乡侨民的入籍没有任何限制，却严格控制客籍劳工的入籍，由此，与英国、法国、荷兰等西欧国家相比，联邦德国的外国人入籍率非常之低。两德统一之后，分裂带来的历史包袱不复存在，联邦德国首先通过《外国人法》降低了外国人入籍的难度，随后，2000年生效的新《国籍法》中修订了血统制，辅之以出生地原则，大幅度修改了外国人入籍条件的法律基础，其中涉及入籍的核心规定包括：

-      外国国籍的父母在德国出生的子女随出生获德国国籍，前提是父母一方合法在德国国内居留满8年并持有居留权，或持有无限期居留许可满3年。但是外国人子女在18至23岁期间必须在德国国籍和父母原国籍之间做出选择，否则年满23岁即视为自动放弃德国国籍。
-      2000年1月1日未满10岁的儿童同样可以提出入籍要求，前提条件同上。
-      外来移民居留满8年以后就有权提出入籍要求，入盟的前提包括拥有有效的居留许可，掌握德语，拥护宪法，非政治极端主义者等。
作为政治妥协的产物，此次国籍法的修改放松了入籍规定，包括将已居留年限从之前规定的15年缩减至8年，并在原有的血统原则基础之上针对移民子女的国籍引入了相对宽容的出生地原则，但在此处采取了所谓的“选择模式”，即年满23岁时被迫作出选择，事实上仍在尽可能排斥双重国籍。双重国籍一直是德国公众和政党争议的焦点话题，保守的联盟党认为拥有双重国籍影响到公民对于国家的忠诚度，而左翼党和社民党则一直呼吁取消双重国籍的限制。在2013年年底德国最新一届政府的联合执政协议中，联盟党就双重国籍做出让步，同意给予所有在德国出生的移民子女以双重国籍，这对于在德国出生的土耳其移民子女无疑是个好消息，因为他们不再需要选择国籍。当然，现行《国籍法》仍然有效，政策松动的改革力度仅限于在德国出生的移民子女，并没有由此实施普遍的双重国籍，第三国移民在入籍时仍旧必须放弃原有国籍。
自九十年代末以来，德国的移民政策话语发生了重大转变，从无所作为到积极倡导，逐步完善移民政策理念，降低外来移民准入、居留和入籍的难度，2001年，前议长聚斯穆特（基民盟）领导的委员会发布《塑造移民，促进融入》报告，不仅承认了德国是一个移民国家的事实，而且对新世纪德国移民政策调整提出了完整的理念和措施建议。2005年1月，德国历史上首部《移民法》正式生效，对现行的外国人法进行了全面的修改，分别对移民的居留许可、工作移民限制、申请避难、移民离开德国的义务、家庭团聚、移民融入当地社会以及移民管理机构和移民救助机构的设立做出了详细规定，明确了德国各级政府、尤其是联邦政府在移民方面的权力，简化了居留许可形式，减少了高素质人才的入籍手续，严格了驱逐出境条例，修改了政治庇护权。而在《移民法》中最重要的变化涉及到在融入方面的具体规定，例如要求移民参加融入必修课，以学习了解德国的语言和文化。《移民法》对于新移民着眼于从源头上进行疏导和限制，并给两个来自东欧的群体带来了限制和变化：进一步严格签证手续，规定陪同晚期回乡侨民入境的非德裔家庭成员也需要参加语言考试，而犹太人也必须接受某种程度上类似评分制的“融入预测”。这一限制规定的出台使得回乡侨民和犹太人的移民势头明显放缓，而自2007年起，土耳其裔家属因家庭团聚迁往德国的前提是必须在土耳其已通过德语测验，这一新规定同样增加了土耳其人家属在德国团聚的难度。
由于德国在《国籍法》和《移民法》中上述规定的限制，事实上移民迁入的势头已经减缓，甚至出现部分移民迁出的情况。自新的《国籍法》生效以来，德国入籍数量反倒从2000年的18.67万持续下降，2008年更是达到9.45万的历史低位。 
（二）移民的融入促进
2001年德国移民事务独立委员会的《塑造移民，促进融入》报告真正开始全方位探讨融入问题的现状与对策[5]，以此为标志性转折点，新世纪以来德国移民融入政策及其理念的建构主要从三个方面入手：第一方面是一系列官方文本的发布，包括《移民法》当中对于融入课程的设定；第二方面是融入促进措施手段的应用，第三方面则是动员参与各方谋求共识，其重要标志是融入峰会和德国伊斯兰会议等的召开。
《移民法》首次将融入上升到法律任务的高度，正式承认和肯定移民现状，德国着眼于加强已有移民的融入，不断在政治、经济等个方面完善法律和社会框架条件。在德国联邦制的政体组织框架下，移民融入的工作主要是由各联邦州具体负责，自1978年12月起，德国设立了联邦政府移民、难民与融入事务专员一职，意在从联邦层面统筹融入促进的各项工作，2013年德国新一届内阁更是在历史上第一次委任土耳其裔的厄策谷兹担任这一职务。而《移民法》新创建了一个专门负责移民与融入事务的中央管理机构，即位于纽伦堡的联邦移民与难民署（BAMF），从而加大了政策协调的力度。
《移民法》提供了语言和入门课程等形式的融入促进活动，其中某些部分是强制性的，在此框架之下，德国政府将语言列为国家任务，制定国家融入计划，不断推出各种具体融入举措，设立有关融入现状的指标体系，签署融入协议，要求各级政府、宗教团体、社会团体广泛参与。自2006年以来，德国每年召开联邦、各州和乡镇以及外国人组织共同参加的融入峰会，具体目标包括提高移民子女的德语语言知识和受教育程度。2008年7月，联邦内政部公开了总共300个问题的入籍国情测试题目录，将语言、国情知识和对民主法治国家的认可作为入籍的前提条件。2009年，时任移民、难民与融入事务专员波穆尔着手设立融入现状的指标体系。2013年底德国最新一届联合执政协议中重申了所谓“融入和欢迎文化”，其中强调指出德国将继续实施国家融入行动计划，提高公共部门中有移民背景员工的比例，确立社会多样性的思想，反对行政部门、尤其是警务和安全部门对于移民的歧视，制订可以衡量融入度的指标。
 
随着人口老龄化的加剧，德国人才荒问题日益突出，在卫生、自然科学和社会科学等职业领域缺少专业人才，估计德国企业到2025年将缺少650万专业人才，即便充分扩大国内就业渠道，还是有200万的缺口只能通过移民填补。虽然工会及左翼势力极力反对，并希望优先保障国内就业，但经济界和自由主义政党都积极呼吁加大促进高级人才的移民，参与优秀人才的国际竞争，以应对日渐严重的专业人才荒。[8]
为了解决这一问题，德国政府采取了不同程度的应对措施，施行了各种专业人才战略。在2000年8月至2003年7月施罗德执政期间，德国政府就曾经一度效仿美国的绿卡政策，在外国人法框架下推出了“绿卡计划”，放宽外籍计算机人才的入境条件，以提高德国经济在世界上的竞争能力，但由于居留政策过于保守，没有明显优势，最终只起到了临时过渡作用，甚至都没有达到三年内颁发两万张绿卡的预期计划。2005年的《移民法》降低了高级人才入籍的门槛以及家属同行的难度，在《移民法》改革之前，独立从业者必须投资100万欧元，创造10个就业岗位，才被允许至少居留3年时间，而在2005-2009年的大联合政府执政期间，《移民法》的相关规定进一步放松，分别将要求缩减到了投资50万欧元创造5个就业岗位。但是总体上，这些举措都没有收到明显的效果。[9]
在解决高科技人才缺口以及人口迁出数量逐年上升的问题上，欧盟层面的指导性政策同样影响到德国相应政策的出台。欧盟理事会2009年5月25日签发了欧盟蓝卡指令（2009/50/EG），引入“欧盟蓝卡”，规定了外国留学生和科研人员等高层次人才入境和居留并从事高层次职业的条件。德国将欧盟蓝卡新政转化为了本国的法规实行，在这一框架内放松了对于外国留学生在读大学期间的打工时间和毕业后在德国的求职居留期限，并降低了获得欧盟蓝卡的难度，逐步放低了非欧盟国家专业人才的最低收入标准要求，从每年毛收入8万多欧元的要求步步降至44800欧元，在自然科学、数学领域专业人才、工程师、医生和IT专家等某些特定急需的职业群体中，最低收入界限还可降低至35000欧元左右，从而接近德国的平均收入水平。
为应对人才需求，德国政府还出台了其他专业人才促进战略，一般情况下，根据德国居留法第39条规定，本国公民在就业中具有优先权，雇主在雇用非欧盟国家专业人才之前需要审核是否有本国的求职者适合该岗位。2011年6月22日，德国通过《保障专业人才构想》，降低国外电气工程师、医生、机械制造与汽车制造专业人才进入德国劳动力市场的难度，取消了德国针对医生和工程师职业施行的“优先权审核”，允许这些紧缺行业立刻在全球范围内招募专业人才。
 
在应对社会与人口结构变迁的时代挑战中，移民成为包括德国在内的西方发达国家首选的对策方案之一，然而，移民也是一把双刃剑，不仅带来了丰富多彩的文化习俗与生活方式，同时也不可避免对客居国的社会文化生态带来冲击与挑战。在移民政治话语转变过程中，德国一度寄希望于多元文化主义的理念，努力致力于提高外来移民的政治参与度，贯彻机会平等的原则，施行反歧视的措施，这些政策举措都为移民政策注入了新鲜的血液，然而多元文化的理想很快为社会分层和种族隔阂的现实所取代，德国总理默克尔就曾在2010年公开宣称“多元文化主义已经失败”。

由于历史文化传统根深蒂固，德国的移民政策上仍然处处可见民主共和国家理念和种族文化国家观念的冲突，这导致德国的移民政策更多是在矛盾和妥协之间摇摆，一方面表现出对于福利国家模式的路径依赖特征，另一方面又在不断调整与完善移民政策，其宏观理念、法律基础和微观工具手段都经历了极大变化。德国正积极地探索移民与融入的最佳实践，从源头和过程两方面吸引和规范移民，同时坚定地贯彻民主共和的价值维度，引导移民以开放的心态理解德国社会，更好融入主流社会的经济社会体制与社会文化之中。