德国社会的“潜规则”与政治家的退出机制
胡春春
2014年德国政坛的开场争论之一围绕前总理府主任（部长级）罗纳尔德·泊法拉（Ronald Pofalla）新的工作职位展开，由此也引发了德国公众对于德国政治家退出机制的讨论和反思。
一、泊法拉事件
罗纳尔德·泊法拉生于1959年，从1990年起入选联邦议院，曾任基民盟/基社盟联邦议院党团副主席和基民盟秘书长。在2009年10月至2013年12月默克尔第二任总理任期内，他担任联邦政府特别事务部长和总理府主任，同时兼任联邦政府情报事务负责人。泊法拉被认为是默克尔总理长期的核心亲信之一，在联邦议院选举、党内立场协调等方面可以说立下汗马功劳，甚至被新闻界戏称为“默克尔的打手”。尤其在美国监听丑闻中，他或保持沉默，或声明“针对情报部门的指控均不存在”，仅仅在默克尔手机被监听一事曝光后才表达了对美方的不满。这种避重就轻的态度虽然招致舆论的强烈批评，却与默克尔总理的立场保持高度一致。因此，当2013年12月新一届政府组阁的人选名单不包括泊法拉的消息公布的时候，新闻界称之为“最令人惊讶的消息之一”。不仅如此，此前没有传出与默克尔总理有任何不和信息的泊法拉实际宣布了“裸退”，即放弃一切政治职务。据德国《焦点》杂志、《图片报》、《莱茵邮报》等媒体报道，泊法拉此举主要出于私人原因和组建新家庭的考虑，其去意已决，默克尔数次劝说均无果。
2014年1月3日，媒体透露泊法拉有可能出任德国铁路股份公司（Deutsche Bahn AG）董事一职。德国铁路股份公司是欧洲最大的铁道交通集团之一，属下有一千余家子公司，是法兰克福证券交易所的上市公司，在德国铁路运输领域实际处于垄断地位。根据《2012年公司治理报告》（Corporate Governance Bericht 2012），公司董事长吕迪格·格鲁贝博士（Rüdiger Grube）在2012年的薪金为266.10万欧元，另加预缴退休金91.80万欧元，实际收入达357.90万欧元；其余六位董事的薪酬也都在116万和262万欧元之间。这意味着，泊法拉一旦由高层政治家成功转身为企业高层管理人员，则将马上获得百万欧元的薪酬，可谓名利双收。不过，从参与本届政府联合执政的社民党到联邦议院内的反对党绿党和左翼党都严厉批评泊法拉的这一行为，专门揭露腐败行为的“透明国际”组织更将他此举称为“政治习俗的败坏”，连基民盟内部也对此腹诽不断。我们不妨称这一消息为“泊法拉事件”。此间，德国铁路股份公司董事长已声明不在3月份监事会会议上讨论人事问题。监事会成员也表示，在公司讨论降低成本和增强价格竞争力的背景下，增加一名职责单一的高薪董事会受到员工和公众质疑。
值得观察者考虑的是，泊法拉事件为什么会在政界和社会舆论中引起轩然大波？这一事件首先暴露了德国社会的一些“潜规则”，其次涉及德国社会舆论在全球化背景下对某些“迟到”议题的补课。
二、政经难分：德国社会“潜规则”
先说“潜规则”问题。德国经济在二战后重新崛起，而且在此轮尚未结束的欧债危机中表现出德国社会市场经济体制的强大动力。想当年，德国在前联邦经济部长和前总理路德维希·艾哈德（Ludwig Erhard）治下的1949年至1966年，发展出一套具有德国特色的经济政策、经济理论和经济哲学，并实践了建立在它们之上的经济体制，其核心内容是在保证私有制的市场竞争条件下，强调国家在提供公共产品、维持竞争秩序和社会保障等经济生活领域发挥重大作用。这种体制造就了德国经济在相关领域长期存在着大量的“国有成分”，比如铁路运输、电讯、邮政、政策性金融机构等，即使市场化转制后也由国家持有相当的股份，因而这些企业的经营和高层人事决定被认为和政界存在千丝万缕的联系。在某种程度上，可以说德国社会的某些领域存在着政经难分的“潜规则”——或者说“德国特色”。例如，总部位于德国下萨克森州的大众汽车集团至今仍有20.1%的股份为下萨克森州持有，下萨克森州的州长也就顺理成章地位居大众集团监事会主席团成员之列。下萨克森州持股超过20%，加上德国专门有一部联邦法律（即俗称的《大众汽车公司法》）规定有关大众汽车集团的重要决定必须获得80%以上股权人同意，使得由州长代表的下萨克森州实际具有否决大众汽车集团一切重大决定的权力，这一点在欧盟委员会看来严重阻碍了欧盟境内资本的自由流通。欧盟委员会甚至因此在2004年和2008年两度在欧洲法院起诉德国，但是最终于2013年败在“德国特色”脚下。
如果说前国有企业存在的政经难分还属于某种历史遗产，那么某些名人在政界和经济界之间巧妙的角色转换则逐渐招致德国公众的普遍警觉和不满。我们不妨回顾一下近年极富争议的例子：2005年，前联邦总理施罗德卸任后在俄罗斯控股的“北方油气股份公司”（Nord Stream AG）谋得了一职，而这一负责向德国输送俄罗斯天然气的项目正是在施罗德主政期间确立的，因此公众舆论严重质疑施罗德以公济私，这也使得为德国经济体制改革做出重大贡献的施罗德的公信力和号召力大受影响，至今未得扭转。令人玩味的是，泊法拉当时曾因此严词攻击施罗德。2010年，前黑森州州长、该州基民盟主席罗兰特·科赫（Roland Koch）宣布辞去州长和州议会议员职务以及一切党内职务。不久以后，以建筑为主业的德国上市公司比尔芬格尔（Bilfinger）即任命科赫为董事，2011年7月任命其为董事长。2012年，科赫在此职位的年薪为150万欧元。舆论虽然承认科赫放弃政治生涯不乏政治原因，但是同时认为，由于黑森州是法兰克福机场的股东，而机场正面临跑道扩建和招标等重大业务，因而这不得不使人对科赫的适时转行产生另类联想。类似的情况也出现在社民党2013年联邦议院选举总理候选人佩尔·施泰因布吕克（Peer Steinbrück）身上。据媒体报道，施泰因布吕克在2009年至2013年通过在大企业演讲、接受大企业采访和出任大企业监事会成员等职务，共获得议员薪水外收入200多万欧元。公众舆论认为，这和他此前于2005年至2009年担任联邦财政部长不无关系。这些事也使得施泰因布吕克在选民心中产生了他无法代表普通民众的民生诉求的印象，间接成为他和社民党败选的原因之一。2013年5月，时任德国总理府国务部长的艾卡特·冯·克莱登（Eckart von Klaeden）——也是默克尔总理的亲信之一——宣布11月任期结束后加盟汽车业巨头戴姆勒集团（Daimler AG），主管“政治和外部关系”事务。这一政经身份的无缝转换招来各方批评，因为克莱登在总理府任职期间正是欧盟制订新的汽车行业二氧化碳排放标准的关键时期，克莱登是否在这件事情上为自己后来的雇主代言和谋取有利地位呢？同时，他在戴姆勒集团2012年出售国有股份一事中发挥的作用也令人怀疑。目前不仅仅是新闻界质疑、追问他可能具有的双重角色——知名的《明镜》周刊对此事进行追踪报道，柏林检察院也已经开始立案调查。
让我们把目光转回泊法拉事件。联邦司法部副部长乌尔里希·凯尔博尔（Ulrich Kelber）对《帕骚新媒体报》称：“这一事件让（公众）产生一种印象，即将卸任的总理府主任被刻意收买”，因为泊法拉在德国铁路股份公司董事职位上据传将不是“负责技术”，而是“负责与柏林和布鲁塞尔之间的政治联络”。这种批评实际上也带有某种“德国特色”，即公众批评的对象不仅仅是可能存在的政经裙带关系，更担心的是社会市场经济秩序的基石即自由竞争原则因此向某些企业倾斜。这种观念完全不同于美国等奉行市场原教旨主义的国家。在美国，政界和经济界人士之间的角色互换、政界人士为经济界的特殊利益代言即出任后者的“说客”（lobbyist）已经发展为政治经济生活的常态，而且高度专业化。但是在德国，“说客”还是一个各方舆论和“政治正确性”需要避讳的词语。为了“避免存在利益冲突的联想”，社民党在不久前签订的《联合政府协议》中提出，需要一种“适当的规定”来约束“即将离职的内阁成员、非公务员身份的国务秘书和政府工作人员”（见《联合政府协议》第152页“透明的国家”部分）。作为反对党的绿党和左翼党甚至建议通过立法对退职的政界人士引入一定的“市场禁入期”，或进入经济界就职前的强制性“过渡期”。同时，默克尔总理的这种人事安排也受到了媒体和“透明国际”组织的批评。
媒体的考虑更深一步。因为政治和经济领域的交叉错综复杂，尤其重大基建项目等涉及很长的时段，所谓的“市场禁入期”能在何种程度上防止政坛人物暗渡陈仓？多长的“禁入期”才能有效保证前政坛人士清白地加盟经济界？因此，《世界报》认为有关建议“难以为信”，呼吁对政治家的退出机制——或者政经关系——进行“原则性讨论”：“我们需要（政界人士向经济界的）过渡还是一个职业政治家阶层？”如果德国选择职业政治家机制，那么可以预见，“寻找顶尖优秀人才出任政界职位将更为困难”；如果选择允许转换的机制，那么就必须明文规定所允许的范围，比如“明确负责某些工业领域的政治家不能随便转入这些领域”。
三、收入落差：迟到的议题
德国对泊法拉由政入经的讨论还叠加着另一层背景，即随着全球化的日益加深和美国次贷危机以来暴露出的金融问题，发达国家公众对于贫富差距增大、经济界高层管理人员收入畸高的不满程度加剧。根据加州大学伯克利分校经济学家埃曼努埃尔·塞依兹（Emmanuel Saez）的最新研究，在经历了金融危机后，美国平均家庭收入在2009年至2012年间已经恢复增长，但是增长分布极不均衡：占人口1%的最富有人群收入增长了31.4%，其余99%的家庭收入仅增长0.4%。也就是说，这三年收入增长额的95%落在1%的人身上，而总收入额的50.4%由10%的高收入者获得，这是美国自1917年收入统计以来最大的落差。相对于美国，德国的社会市场经济体制强调劳资双方协商，所以劳资矛盾并不突出，德国人也曾经满足于生活在相对公平的“中产大国”。
如今，德国也不得不直面高收入群体收入增长远远高于普通民众的“美国式”社会分裂局面。据统计，德国拥有10亿欧元身家的富豪从2012年的115人增加到今年的135人，前100名富豪的财富共增加了5.2%，超越了2008年的历史记录。2011年，法兰克福证券交易所30家指数成分股企业的董事长平均收入是员工的53倍，而大众汽车集团董事长收入1740万欧元，为普通员工的170倍。与此形成鲜明对比的是，德国联邦统计局的数据显示，德国面临贫困威胁的人口比例在2008年至2012年间从15.2%上升到16.1%。收入落差日益扩大的事实，不断动摇德国人对于社会市场经济、乃至“德国特色”的信心。所以，我们不难理解德国舆论和政党有关为经理人薪酬设限的讨论，新政府甚至将之列入《联合政府协议》：将来应由公司监事会建议、由全体股东大会决定经理人薪酬（见《联合政府协议》第17页“经理人薪酬的透明度”部分）。百万欧元的薪酬对于泊法拉而言虽属未定之数，但是有关收入落差的讨论定然会在德国长期持续下去。
（注：本文原载《中国社会科学报》2014年2月12日。此次重刊，作者对内容做了扩展和修改。）