《人民论坛·学术前沿》第11月下期刊载我所郑春荣教授文章：德国如何抓住改革的“时机之窗” ？
——“2010议程”的理念、影响与反思
http://www.rmlt.com.cn/2013/1211/197316.shtml
2013-12-11 16:22 来源： 《人民论坛·学术前沿》11月下 作者： 郑春荣
摘要 2003年，施罗德政府抓住“时机之窗”，锐意推动了“2010议程”这一影响深远而又极具争议的结构改革。“2010议程”是“第三条道路”理念的实践，其核心是突出辅助性原则，意在增强个人的责任。其实施过程说明，结构改革需要时间，从开始实施直到其真正发挥积极效应，可能需要若干年，政治家必须要有短时间内选民支持度下降的心理准备。同时也表明，排除各种阻力锐意推动改革固然重要，但同等重要的是充分展开有关改革必要性的讨论，以便形成尽可能广泛的社会共识。 关键词 德国 改革 2010议程 哈茨改革 与西欧其他国家相比，德国被认为具有“特别僵化”的制度结构，不利于政治变革。在乔治·蔡伯利斯（George Tsebelis）看来，这是因为德国政治制度中存在众多否决玩家①，如联合执政伙伴、联邦参议院以及强势利益集团等，它们对于改革政策有着持久的否决潜力。然而，正是这样一个被诟病存在着“改革拥堵症”的国家，于欧债危机爆发前率先实施了改革。具体而言，就是2003年实施的“2010议程”。这一改革使得德国从“欧洲的病夫”一跃成为欧洲经济的引擎，在欧洲其他国家还深陷危机进行痛苦的改革之时，德国经济却取得了近乎一枝独秀的表现。为何一个长久以来缺乏改革能力的国家能够实现如此深层次的变革？“2010议程”究竟包含了怎样的理念和内容，它的实施给德国带来了哪些积极的和消极的影响？与此相关的一系列问题值得我们深思。 “2010议程”实施的动因 2003年3月14日，时任联邦总理施罗德在联邦议会推出了德国战后历史上最全面、也是最有争议的改革方案之一，即“2010议程”。当时，施罗德表示：“现在，我们必须拿出勇气，在我们的国家进行必要的变革，以便使我们在欧洲重回经济与社会发展之巅。”②暂且不论学术界对于“2010议程”与德国在欧债危机期间经济表现之间的相关性存在着争论③，事实上，该改革方案自推出后一直伴随着各种质疑之声。 问题倒逼和时机之窗。在红绿联合政府于2002年9月连任之时，施罗德政府面临着一系列问题。2002年经济增长停滞后，2003年的前几个月德国国内生产总值开始下行。当时失业率达到了11.3%，官方登记的失业人数达到了470多万。此外，人口结构的变化使得养老保险基金面临崩溃，加之私人消费下降，工资附加成本在增高。而且，德国政府预算政策的行动余地非常有限，因为当时德国已经违反了《欧洲稳定与增长公约》的标准。在施罗德看来，德国的社会福利体制积重难返，改革已是势在必行。 但是，经济疲软、尤其是失业率上升并非红绿联合政府上台后才有的现象。1990年两德统一后，德国东部经历了由统一效应带来的短暂繁荣，随即成为了德国经济发展的负担，东部的失业率一直是西部的近两倍。根据欧洲经合组织标准化的失业率数据，1993年至1998年期间，德国的失业率从7.9%上升至9.3%。虽然这个数值仍然在欧盟平均水平之下，但是与基本持平的欧盟平均水平相比，德国的失业率一直在上升。有鉴于此，科尔政府实施了一些改革，旨在增强对失业人员的就业激励，但是这个阶段的改革更多的是具体的、渐进式的调适。 1998年施罗德政府上台，在兑现选前承诺、实施削减青年失业紧急计划等措施之后，并未采取大刀阔斧的改革举措。引人关注的是，英国首相布莱尔与施罗德于1999年6月发布了《布莱尔—施罗德文件》（详见下文），但是这份文件中所包含的范式变革并未在实践中付诸实施，这其中部分原因在于来自社民党党内和工会的阻力。 2002年初，联邦劳工局的职业中介丑闻为施罗德政府开启了改革的“时机之窗”：德国联邦审计局对5家劳动局职业中介的业绩进行了审查，统计的中介成功案例中约70%与事实不符。这一中介丑闻在公众中引起了广泛关注，使得施罗德改革得以推动。而且，由于失业率在短暂缓和后又再次上升，施罗德政府的劳动力市场政策的表现招致很多不满，这使得改革不可避免。鉴于联邦议会选举迫在眉睫，而社民党党内和社民党与工会之间的意见分歧会损害社民党再次胜选的可能性，因此，来自党内和工会的反对声音受到约束。 改革阻力和谋求共识。科尔政府曾试图设立劳方、资方和政府方代表组成的“劳动联盟”，但是由于劳方代表早早地于1996年4月退出了这个三方机制而未果。鉴于德国劳动力市场糟糕的发展状况，社民党在1998年的联邦议会竞选中，将劳动力市场政策作为核心竞选议题，并提出要将当时的失业人数从420多万减至350万以下。为此，社民党宣布要在大选获胜后设立一个“劳动、创新和公正联盟”来兑现其竞选承诺。胜选后，红绿联合政府旋即于1998年12月7日启动了“劳动联盟”，施罗德政府的不少政策就是在“劳动联盟”中商议并达成共识的。 “2010议程”的核心内容是四部哈茨法案。在上述联邦劳工局的中介丑闻发生后，施罗德领导下的红绿联合政府于2002年2月22日设立了“劳动力市场现代服务”委员会，其主席是大众汽车公司的董事会成员彼得·哈茨，为此，这个委员会也被称为“哈茨委员会”。该委员会的15名成员中包括了工会代表、雇主代表、学者、政治家和企业咨询顾问。“哈茨委员会”于2002年8月16日提交了报告，其中的建议是委员会所代表的各种利益集团的妥协。虽然“哈茨委员会”提出的削减失业者和社会救济金领取者给付的建议遭到了社民党左翼人士和工会人士的批评，但是由于“哈茨委员会”中也有工会代表，换言之，职工利益在妥协方案中得到了兼顾，因此批评之声有所缓和。 在“哈茨委员会”提交报告后没过几天，鉴于9月22日的联邦议会选举迫近，施罗德政府8月21日就决定迅速落实“哈茨委员会”提出的改革建议。施罗德政府清楚地知道，若不利用选前的有利时机，“哈茨方案”很可能会遇到更大的改革阻力。 的确，在施罗德政府获得连任并提出“2010议程”后，社民党党内批评人士甚至启动了一次党内请愿，来抵制施罗德的改革政策。但是，毅然决然的施罗德把个人前途与改革计划捆绑在一起，使得反对人士不敢用过于严厉的批评来威胁社民党的执政能力。 然而，“2010议程”的实施给社民党带来的影响是巨大的：一方面，它最终还是导致了社民党的分裂，2004年工会人士从社民党中分裂出来组建了“劳动与社会公正选举联盟”，并于2007年与民社党合并为左翼党；另一方面，社民党内至今对于“2010议程”的部分内容仍然有着不同的意见。回首来看，施罗德利用个人的威信和坚强意志来排除各种阻力推进改革的勇气固然难能可贵，但施罗德政府或许可以对社会福利体制改革的紧迫性和必要性做更为细致的解释工作。 “2010议程”的核心理念和措施 “2010议程”的核心理念已经体现在1999年6月发布的《布莱尔—施罗德文件》中，该文件的具体名称为《欧洲社会民主主义者的前进道路》，文件指出要走既有别于新自由主义、又有别于传统社会民主主义的“第三条道路”。从本质上说，该文件是要脱离传统社会民主主义的、更多地以需求为导向的战略，转向更多地以供给为导向的战略。“第三条道路”要塑造的是激励型福利国家模式，这种模式将劳动力市场政策视为其核心内容，主张“工作福利”（Welfare to Work），即要从原先的补偿性给付转向激励型劳动力市场政策。这种政策要求把权利与义务更好地结合起来，也就是要做到“促压结合”（Fördern und Fordern）：一方面，对失业人员施加压力，迫使他们去从事一份工作；另一方面，要为此提供相应的救助和促进计划。《布莱尔—施罗德文件》也指出，要通过削减低劳动生产率部门的就业障碍来创建额外的工作岗位，换言之，文件明确表示要促进低工资部门的工作。④ 在述及实施“2010议程”的目标时，施罗德表示：“我们必须削减国家的给付，促进自我责任，并要求每个人做出更多的自我绩效。”事实上，作为影响深远的结构改革的代名词，“2010议程”旨在提高就业、降低劳动成本，使德国经济恢复竞争力，实现德国社会市场经济的全面现代化，为此，它也经常被称作“世纪之改革”。 在有些学者看来，“2010议程”改变了人们对社会政策的观察视角。过去，社会政策被视作针对市场经济不受欢迎后果的补偿措施体系，如今“2010议程”颠覆了这个逻辑，它把社会政策看作是影响市场经济成效的独立因素。⑤ 如前所述，“2010议程”的核心领域是劳动力市场政策，这个领域推出的改革措施，主要是联邦政府从2002年底至2005年根据“哈茨委员会”建议通过的四部《劳动力市场现代服务法》，简称哈茨I、II、III和IV。其中影响最为深远、也是最有争议的是哈茨IV改革法案。这部法案将原来的失业救济金和社会救济金合并为“失业金II”，强化了对失业金领取者强制再就业的要求；领取“失业金II”的人员如果拒绝可以接受的工作，将会受到“失业金II”被削减的处罚。这一变化表明，德国的社会福利政策由原来保证与社会地位相符的福利，转变为以需求为主、旨在保障基本生存的福利。这一变化的目的是为了提高失业人员的就业积极性⑥。“2010议程”在其他领域也削减了社会福利，增加了公民个人的责任。例如：在医疗保险领域，许多给付内容被剔除出法定医疗保险的给付目录，引入了自费比例；此外，为了降低医疗保险费率并由此降低工资附加成本，保险费率不再由雇主和雇员各承担一半，而是有些医疗支出要由雇员单方面缴纳的保险费承担。在养老保险领域，为了避免养老保险费的进一步上涨，一方面削减了养老金给付水平，另一方面在养老金计算公式中引入了一个“可持续因子”，即养老金的年度调整需要考虑缴费者与养老金领取者之间比例关系的变化，实际结果是使得养老金的增幅低于实际工资的增幅。另外，把法定退休年龄从65岁推迟至67岁，也被认为是“2010议程”中的一项重要改革内容。这项改革事实上是2007年在基民盟／基社盟和社民党联合执政时期通过的，它规定从2012年开始逐步提高领取养老金的年龄，到2029年完全延迟到67岁。 “2010议程”的影响 当施罗德2003年3月在联邦议会宣布“2010议程”之时，当时还是反对党领袖的默克尔（基民盟）不为所动地表示，这个议程对德国而言肯定不是大手笔，不清楚施罗德是否真正意识到德国所处危机的严重性——德国必须重回欧洲之巅，对此需要的不只是某个议程。但是，当默克尔2005年取代施罗德担任联邦总理时，她在当年11月30日发表的政府声明中表达了对施罗德的感谢，因为他克服阻力实施改革议程，勇敢而又果断地开启了改革之门。 事实上，在2013年“2010议程”迎来10周年之际，人们对于它的评价依然是有争议的。有的人认为，正是因为德国在危机到来前实施了“2010议程”，使得德国不仅免于像其他国家那样陷入经济沉沦，而且实现了“就业奇迹”，因此，德国应该成为欧洲其他国家、尤其是重债国家学习的榜样；但也有人认为，“2010议程”加剧了德国的贫困问题，同时，德国的工资“倾销”也被批评为欧债危机爆发的原因之一。 上述意见分歧反映了“2010议程”的两面性。毫无疑问，“2010议程”实施后的10年，德国在劳动力市场上基本实现了原定的目标：德国如今是欧洲失业率最低的国家之一，这当然也是和良好的经济状况相关的。在哈茨IV改革生效后的2005年2月，德国还有530万失业人员，如今这个数字已经降至300万以下；2013年10月最新的失业率数据为6.5%，从业者人数甚至突破了4200万关口，这是两德统一以来的首次。德国经济研究所（IW）的一份研究报告也证明，“2010议程”给德国劳动力市场带来了积极效果：根据该研究所的测算，在2000年时，德国至少需要1.3%的经济增长率以确保就业增加，到2011年时，这个数值已经降至1%。研究人员把经济增长的就业效应的提高归功于就业状况的分化以及由此带来的工作灵活性的提高。在养老保险领域，平均退休年龄提升了，如今男性和女性实际开始领取养老金的年龄平均为63.8岁和63.2岁，在10年前，这个数值还分别为62.4岁和62.5岁；而且，如今有1500万人拥有里斯特养老金，这种由国家税收补贴的养老金是2002年作为法定养老金的补充引入的，主要给予有孩子的父母和低收入者。与劳动力市场以及养老金领域的情况不同，在卫生政策领域，“2010议程”并未取得预想中的效果，虽然削减医疗给付的内容使得法定医疗保险机构在短期内得以减负，但是医疗支出的增长仍然快于雇员有缴费义务的收入的增长幅度。⑦ 暂且不论德国劳动力市场在金融危机和欧债危机期间的亮丽表现是否可完全归功于“2010议程”——有学者指出，德国在危机期间实行的短时工作制、工会所推行的工资节制政策等因素也发挥了作用，德国劳动力市场尤其是低工资部门的繁荣也给德国社会带来了新的问题。德国如今有730万人在低工资部门（低工资是指收入低于平均水平的2／3，这个界限在德国大致为每小时9.54欧元）就业，占所有从业人员的22%。在欧洲范围内比较来看，只有拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚和波兰等少数国家的低工资部门比例更大。在450万哈茨IV领取者中，有130万是在低工资部门工作的人员，由于他们的收入不足以维持生计，因此，依然需要国家的补贴来补足缺口。 与此相应，德国目前4200万从业人员中只有2900万拥有具有缴纳社会保险费义务的工作，换言之，“2010议程”形成了一个以非典型就业为特征的第二劳动力市场。例如，劳务工的数量较2002年增加了50万，达到82万。德国劳动力市场与职业研究所（IAB）的一份研究报告表明，许多正规工作被劳务工或者多个微型工作和部分时间制工作取代了。另有研究表明，在过去10年里，虽然形成了230万个新的工作岗位，但是，每年人均承担的工时却在持续下降，这不禁令人提出疑问，这些新的工作岗位是否在很大程度上是由原先的工作分摊到更多的人身上形成的。 低工资部门和非典型工作所带来的贫困等问题，已经引起了德国社会各界的高度关注。事实上，“2010议程”实施以来，德国政府基本上并未推出进一步削减社会福利的措施，相反，更多的是修正“2010议程”所带来的负面效应，例如近年来对哈茨IV领取者待遇的提高以及低收入人员养老金的补足等。德国目前热议的另一个问题是引入最低工资的问题，这也是目前正在进行的基民盟／基社盟和社民党联合执政谈判过程的一个焦点议题：社民党要求引入一个覆盖全国以及各行业的统一的每小时8.50欧元的最低工资；基民盟／基社盟在最初反对任何形式的最低工资之后，立场也有所改变，表示赞成引入一个由劳资谈判达成的、各地区各行业有所差异的工资下限。⑧回首来看，有的学者甚至提出，或许当年在实施劳动力市场改革时，就应该同时引入最低工资。从目前联合执政的进程来看，德国未来的联合政府很可能引入某种形式的最低工资。 结语 2003年，鉴于德国工资附加成本日益攀升、失业率不断增加以及德国经济丧失竞争力的困境，施罗德政府抓住“时机之窗”，不顾社民党党内和来自工会方面的反对，锐意推动了“2010议程”这一影响深远而又极具争议的结构改革。施罗德及社民党为此付出的代价是巨大的，社民党因为改革而造成了内部的分裂，而施罗德也由于社民党在选民中的支持率不断下降，而在2005年提前举行的联邦议会选举中让出了总理宝座。“2010议程”的实施过程说明，结构改革需要时间，从开始实施直到其真正发挥积极效应，可能需要若干年，政治家必须要有短时间内选民支持度下降的心理准备。同时，“2010议程”的实施也表明，排除各种阻力锐意推动改革固然重要，但同等重要的是充分展开有关改革必要性的讨论，以便形成尽可能广泛的社会共识。 德国的“2010议程”事实上是“第三条道路”理念的实践，其核心是突出辅助性原则，意在增强个人的责任。它是对传统社会民主主义的修正，从强调再分配公正转向机遇公正，具体而言，就是力求实现每个有工作能力的人都拥有参加工作的权利和机会，这种包容性也是社会公正的体现。因此，“2010议程”是社民党内的改革人士面对新的社会现实做出的一种与时俱进的调整。施罗德曾毅然决然地表示，改革不能受阻于个别人的特殊利益，能否改革关系到社民党接下来10年的执政能力。 然而，方向性改变不仅是艰难的，而且是痛苦的。同样，若施罗德能更多地回应党内左翼和工会的呼声，或许“2010议程”所带来的负面效应可以得到更好的抑制。毕竟“2010议程”在带来德国失业人数大幅下降、民众就业积极性大幅提升的同时，也加剧了德国的贫富差距，导致了德国贫困人口的增加。但是，瑕不掩瑜，“2010议程”对重建德国竞争力的作用是毋庸置疑的，即使德国目前劳动力市场和经济方面的积极发展态势并不能完全归因于“2010议程”，施罗德改革在其中所起的作用也是不容否认的。 任何改革都不是一蹴而就的，面对改革中出现的新问题，德国社会各界展开了热烈的讨论。而且，德国政府也已经和正在采取修正措施，减小改革的负面效应以及应对改革所带来的新问题。正如德国学者常说的那样，“改革后即是改革前”，改革是一个不断进行的动态过程。在“2010议程”迎来10周年庆之际，德国社会各界展开了是否需要一个“2020议程”的讨论。对此，施罗德的信号是明确的，为了应对新兴大国的挑战，德国需要一个新的全面的改革方案以保持其经济领先地位和国际竞争力。对他而言，“2020议程”的重心必须是对科研和教育的投资。 注释 ①George Tsebelis, Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton: Princeton University Press, 2002. ②Regierungserklärung von Bundeskanzler Gerhard Schröder am 14. März 2003, http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/15/15032.pdf. ③David Böcking, "Zehn Jahre Schröder-Reform: Das Erbe der Agenda 2010", Spiegel-Online, 2013-03-12, http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/warum-die-agenda-2010-eine-unverstandene-reform-ist-a-888344.html. ④Susanne Blancke and Josef Schmidt, "Bilanz der Bundesregierung Schröder in der Arbeitsmarktpolitik 1998-2002: Ansätze zu einer doppelten Wende", in: Christoph Egle et al., Das rot-grüne Projekt, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2003, pp.215-238. ⑤Simon Heglich et al., Agenda 2010: Strategien - Entscheidungen – Konsequenzen, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 2011. ⑥刘露露、郑春荣：“从‘第三条道路’理论看德国劳动力市场政策的转向——基于对哈茨改革的分析”，《德国研究》，2009年第4期，第24～30页。 ⑦"Schröders Prestigeprojekt feiert Jubiläum. Agenda 2010 ist der umstrittene Retter Deutschlands", Focus, 2013-03-14, http://www.focus.de/finanzen/news/arbeitsmarkt/tid-30056/schroeders-prestigeprojekt-feiert-jubilaeum-agenda-2010-ist-der-umstrittene-retter-deutschlands_aid_939111.html. ⑧郑春荣：“德国黑黄联合政府的社会政策改革述评”，载郑春荣、李乐曾主编：《德国发展报告（2013）》，北京：社会科学文献出版社，2013年，第148～162页。 How Germany Seized the "Window of Opportunity" for Reform —The Concept and Influence of and Reflection on the "Agenda 2010" Zheng Chunrong Abstract: In 2003, the Schröder government seized the "window of opportunity" and vigorously promoted the "Agenda 2010"—an extremely controversial structural reform that has far-reaching influence. It serves as a practice of the concept of "The Third Road" and the key is to highlight its subsidiarity so as to enhance the personal responsibility. The implementation process manifested that structural reforms take time, and it may take several years for them to be truly effective. Therefore, politicians must get prepared for possible falling voters support in the short term. At the same time, it also shows that it is important to remove all kinds of resistance to rigorously promote reform, and it is equally important to have a full discussion about the necessity of reform so that social consensus reached can be as broad-based as possible. Keywords: Germany, reform, Agenda 2010, Harz-Reform 【作者简介】 郑春荣，同济大学德国问题研究所/欧盟研究所所长、教授、博导。 研究方向：当代德国政治与外交、德国社会与劳动力市场政策、欧盟治理。 主要著作：《欧盟委员会与社会伙伴在欧洲社会一体化进程中的角色》（德语）、《中小企业——德国社会市场经济的支柱》等。