为何2013年德国联邦议院选举中欧洲议题的影响微弱？
一、引言：大选的基本情况
尽管还无法预测德国未来四年的政治走向，但大选结果已经清晰明了。欧盟各成员国高度关注了此次德国大选，但大选结果会给欧盟究竟带来什么，令人紧张。至少有一点很清楚，基民盟/基社盟在此次联邦议院选举中成为赢家。而更清楚的一点是，联盟党的此次胜利，除了在巴伐利亚州的大胜，首先要归功于总理安格拉·默克尔。作为德国政府首脑，执政八年以来，默克尔受到德国民众极高的拥戴。尽管仍有许多人不是很喜欢她的政策和执政风格。但总体来说，她还是得到了广泛的支持。这一支持率甚至比她领导下的、由联盟党与社民党组成大联合政府的第一个任期（2005-2009年）之初还要高。这是令人惊叹的，因为随着时间的推移，大多数执政者都会逐渐失去选民的拥护。毫无疑问，默克尔的政治对手佩尔·施泰因布吕克（社民党）对她的连任也做出了小小的贡献。一些选民（有些甚至是首次参与选举投票）只是因为他的原因而把选票投给了基民盟（或者最终不投给社民党），这样使得默克尔获得再次连任的机会。但我们也不能低估了一个事实，即众多选民还是非常满意默克尔的政治领导。他们毫不犹豫地将选票投给了默克尔领导的基民盟（而不只是为了反对施泰因布吕克和社民党）。这一点也体现在基民盟过去四年的执政伙伴自民党的选举结果上。与上一届选举（2009年）相比，联盟党的支持率上升了7个百分点，达到41.5%，而自民党的支持率降至4.8%，下降了近10个百分点。由于支持率不足5%，自民党在联邦德国历史上第一次无法进入联邦议院。也就是说，受惩罚的并不是整个政府，而是执政小伙伴，即自民党。
总而言之，此次选举的结果可总结为：大部分选民表示信任基民盟。基民盟受到普遍欢迎也是因为默克尔在这几年欧债危机中所展现出的领导力。此次危机是欧洲一体化事业启动以来欧盟所面临的最困难的一次考验。在欧盟，人们一致认为默克尔是此次危机谈判及应对过程中最主要的行动者。这一共识已经跨越国家和阵营的界限，被普遍认为是默克尔总理所取得的一个瞩目成就。
事实上，欧洲政策方面的问题及诉求日益成为欧盟各成员国日常政治议程的组成部分。最近一段时间的德国亦是如此。可想而知，“欧洲”将在此次选举，尤其是默克尔及基民盟的选战中扮演重要角色。但此次选举尤其是选战中令人惊讶且疑惑的是，欧盟及欧洲一体化未来的发展很少成为议题。只有一个政党将欧洲政策列为其竞选纲领的主要内容，这就是德国其他选择党（AfD）。具有讽刺意味的是，这仅代表了一个很小的疑欧群体，其（狭隘的）思想纲领仅仅只是要退出欧洲共同货币区。其他主流政党只是部分地提到了欧洲议题。令人感到诧异的是，这些政党很少将默克尔在欧盟层面所采取的政策作为选战议题。这一缺失非常奇怪，因为光是默克尔对重债国所实施的“紧缩政策”就给社民党、绿党和左翼党这三个反对党提供了足够抨击她的理由。媒体似也没有兴趣在选战中提及欧洲问题。人们感觉媒体更关注的是如何解读默克尔总理佩戴不同项链的含义（例如：“一条黑宝石点缀着碧玉的项链——她想与绿党组阁？”“今天又佩戴了镶嵌红宝石的项链——大联合的迹象？”）。毕竟在总理候选人的电视对决中，讨论欧洲问题的时长与讨论对本国境内高速公路上行驶的外国车辆征收养路费的时长一样多。
在欧债危机中，默克尔的欧洲政策给她的这个总理任期打上了深刻的烙印。而且在其第一个任期（2005-2009年），欧洲就已经是一个重要的行动领域。那时，她就以《里斯本条约》谈判中所展现出的机智和领导力给其他欧盟成员国及世界公众留下了深刻的印象。在这一背景下，人们不由得产生一个疑问：为什么欧洲问题没有成为其竞选的核心议题？本文尝试解答这一设问，并对德国政治乃至欧盟成员国政治中总体上看被忽视的“欧洲”角色给予解释。
二、欧洲：原本是德国政治中的一个重要议题
如今，如果抛开欧盟层面，当前德国乃至所有欧盟成员国的政治制度本质上都是不完整的。无论从法律上还是事实上，从制度上还是功能上看，欧盟都已成为欧洲各国政府体系的一部分。例如在德国，欧盟的法案占总立法数的将近一半。也就是说，很大一部分德国的法律法规都要回溯至欧盟的决定。当然这里也要加以区分：在中小学政策领域，欧盟政策的影响不大。但在其他一些政策领域，如经济和农业领域，德国超过50%的新法律或其他法案最终都是在实施欧盟法律。在竞争法和电信法方面，欧盟法律占90%，某些年份甚至达到100%。而欧元区国家，如德国，也早已把货币政策的权限完全让渡给了欧洲中央银行。简而言之，“布鲁塞尔”已经完全和德国以及欧盟其他成员国的政治息息相关。
但考察基本的政治过程如党派竞争、尤其是选战时，一条巨大的鸿沟呈现在我们眼前：欧盟及其政治并没有成为政治讨论的主要议题。一些例外情况更加反证了这一点，例如在希腊，欧债危机导致重新大选以及某些更加罕见的情况，如对欧盟条约进行全民公决。一方面人们可以这样猜测其原因，即欧洲政策并不直接属于内政范畴，而选举的胜败通常是民族国家社会内部竞争的结果。另一方面，将欧盟归于外交政策的范畴也是错误的。欧盟应更多地被看作是各成员国国家体制的另一层面，而这一层面又深深地影响着这些成员国。此外，德国的情况是，恰恰是默克尔在欧洲政策上大出风头，并突出了自己的风格。在最近四年，联邦议院进行过多次关于欧债危机的辩论，这些辩论都通过媒体进行了报道。反过来，无论人们是支持还是反对她关于欧洲货币政策的改革计划，默克尔在这段时间都位居全欧盟政治的核心地位，她的上述计划包括为了重灾国（希腊、爱尔兰、意大利、葡萄牙、西班牙）的财政稳定而实施严格的附加义务。一个形象的事例体现了这一点：在欧债危机期间，时任法国总统萨科齐对默克尔亦步亦趋，以至于一个新词广为传播——“默科齐”，尽管在法国人们还是更倾向于叫“萨克尔”，但欧洲其他国家（包括德国）还是把重点落在“默”上面，而萨科齐则在其身后被淡化。总体而言，有两点日渐明晰：第一、欧盟成员国与欧盟之间的政治和社会经济关联达到了何种程度；第二、最迟至默克尔及黑黄政府执政时期，德国在欧洲政治中的核心地位达到了何种程度。
三、欧洲政策：民族国家政策的领地？
事实上，欧洲政策“非此非彼”：它既不是传统意义上的内政，但也不算外交政策。欧盟的决策更多的是超国家（也就是成员国之上）和国家间谈判、关系和决策程序的复杂交织。这一程序既有自上而下——从欧盟到民族国家政府，乃至到地区层面，也有自下而上，有时还会纵横交错。虽说有一个直接选举产生的欧洲议会，但几乎所有欧盟决策都必须得到部长理事会的同意，也就是那个由民族国家政府部长所组成的、对联盟的法案做决定的机构。此外，欧洲议会选举本身也主要在民族国家内部的政治竞争中展开。各成员国的党派在民族国家的框架里组织竞选，因此，欧洲议会的选举也是由民族国家的政治议题和政治人物所主导的。在上次2009年的欧洲议会选举中，基民盟竞选海报上的领袖人物并不是大家熟知的欧洲问题专家、长期的基民盟欧洲议会议员、甚至还当过一段时间欧洲议会议长的汉斯-格尔特·波特林，而是默克尔。毫无疑问，当时德国的默克尔总理并没有竞选欧洲议会的任何席位。
由于欧盟这样复杂的结构和运作方式，因此很容易理解为何在欧洲政治（这里指欧盟政治）中主要还是民族国家政治占主导。欧洲议会虽然是直选的，但选举都在民族国家内组织。同时，在所有问题上欧盟最具权力的决策机构是由各成员国政府部长所组成的部长理事会。但一个反向的失衡乍一眼看来却有些令人疑惑。正因为欧盟对于当今民族国家政治非常重要，人们不禁会提出这样一个问题：为何欧盟和欧洲政治在民族国家内部如此不受关注？殊不知，欧盟的体系是与成员国交织在一起的。显而易见，民族国家能对欧盟层面的政治扮演一个（共同）决定的角色。但是反过来，欧盟却无法对民族国家层面的政治产生影响。2013年德国联邦议院选举再次向人们展示了这一点。
事实上，在选战过程中，默克尔总理已经就欧洲政策发表了一个原则性演说。但她透露给外界的一个核心讯息是，为了在未来拥有“更多的欧洲”，只有加强民族国家政府间的协调，而不是继续扩大欧盟层面的权限。这一表态也反映了德国国内对欧盟的主流民意：大部分人都赞同欧盟的一体化、甚至是保留欧元，但他们同时认为，所有的决策不能绕过德国，且德国已经付出太多。德国其他选择党在本届联邦议院选举中取得的成果也并非微不足道，尤其是考虑到这是该党第一次参加联邦议院选举。而该党此次与联邦议院失之交臂，也反过来显示出选民对于民粹主义的疑欧情绪并非毫无抵抗力。在德国国内，人们能越来越清晰地感受到对救助欧元所付出的代价的极度失望，但这一失望情绪并未转化为对基民盟和默克尔总理的“罚单”。恰恰相反，此次大选增强了基民盟。之所以会如此，也许是因为默克尔并没有表现出过于狂热的“欧洲热情”，而是清醒地将欧元救助与硬性条件挂钩。就算是“与希腊团结”，也只不过是默克尔总理的欧洲政策的要素之一。更确切地说，德国显示团结的行动，被默克尔总理阐释为是维护德国自身利益（例如，“稳定的欧元对于德国这样一个出口大国来说至关重要”）。这些可不是口头上说说而已。
和每个欧盟成员国一样，德国也是以一种复杂的方式与欧盟联系在一起。但是，当共同市场早已无法区分民族国家的边界时，在政治领域，甚至在欧盟事务上，却频繁充斥着“民族国家”的东西。虽然这没有顾及欧洲经济区的实际情况，但是，各民族国家的政府总归还是要对其“民族国家”的选民负责。尽管默克尔或者说德国的欧洲政策方针不能只从结构上去解释，但是，欧盟的特征从一开始就会造成对成员国的过度强调。此外，不能忽略的一点是，德国的社会政治也发生了改变。德国最近几年在欧盟中的表现，其中一个重要方面无疑就是日益增强的自信心。这一延续至今的趋势早在2005年默克尔上台前就已经露出苗头。而在她的任期内，德国在欧盟的影响力达到了空前的程度。她的欧元救助政策不仅是针对希腊及其难兄难弟，也是针对德国的公众舆论。所以，为了便于理解为何在此次联邦议院选举中各政党都有限地提及欧洲议题，就必须考虑这一点。但是，所有这一切都不会将德国变为一个令人不安的欧洲“霸权”，可能，这些发展迹象会使得德国更像是一个“正常的”成员国。也许欧盟未来的一个主要难题乃至最大难题就在于此。
四、结语
总而言之，如何将欧盟政治的议题讨论更好地与其实际的重要性相靠拢，这是一个值得思考的问题。欧盟的重要意义与其在民族国家政治层面的感知之间的大鸿沟不仅在德国、而是几乎在所有成员国都普遍存在。当然人们并不需要寻找一条新的路径。公共领域的增强以及欧盟恰当的政治化，离不开欧盟的机构改革，对此已经有了数量众多的改革方案。但这些改革思路能否在不久的将来得到考虑和研究，这还是一个疑问。鉴于欧盟对于各成员国的意义和重要性，欧盟在2013年德国联邦议院选举中的微不足道的角色尽管并不合适，但考虑到在德国这样的欧盟成员国内存在的日益普遍的“欧洲化疲劳症”，以及德国自我意识的变化，欧洲的被忽略也就不足为奇了。
（夏晓文译，郑春荣校）