关于德国联邦州财政平衡政策的争论
比约恩·埃格纳博士
（PD Dr. Björn Egner）[1]
2013年3月25日，德国巴伐利亚和黑森两州针对州财政平衡政策向联邦宪法法院提交了诉讼。按照黑森州州长弗尔克·布菲尔（Volker Bouffier）的话说，他们反对该政策的理由是“其他州用我们的钱尽情享受，而我们却必须为此买单”。此次诉讼的背景是什么？州财政平衡政策究竟指何物？它又如何运作？争论中各方有哪些重要的论据？各州财政政策的前景又如何呢？
德国州财政平衡政策自1950年起就开始实施并在《基本法》中确定下来，其最初目的在于平衡各州在经济和税收方面的地区差异。该机制的引入与《基本法》第72条所阐述的目标——“在联邦范围内创造等值的生活水平”是一致的，因此在一些特定的领域赋予了联邦立法的权限。这一政策符合德国联邦制国家的基本导向，即国家建立在联邦与各州之间的平衡及团结互助的基础上。而其他联邦制国家，如美国、加拿大或者瑞士，则更侧重国家内部的竞争。
州财政平衡政策被写入《基本法》第107条，它规定：
· 营业税收入分配到各州；
· 有义务提供援助的州（给钱州）资助有权利得到援助的州（拿钱州）；
· 联邦可以给予各州额外的拨款，以满足其一般性的财政需求。
原则上说，州财政平衡政策是按照各州的税收能力来实施的。这意味着那些人均税收所得比其他州要少的州会出现结构性劣势，因为它们无法像富裕州那样完成其任务。财政平衡政策的支持者则辩称：这些州的劣势要么早已一直存在（继承的负担），要么是被无辜牵连，例如受经济动荡、地区经济结构转型、国际经济危机等影响。
根据《基本法》第107条及另外一部补充的联邦法律规定，各州每年的营业税收入和部分一般性财政收入需要按照一个复杂的公式进行再分配，从而为每个州确定一个基准数额，超过这个基准数额的州需要给钱，而达不到这一基准数额的州就能拿钱。这一基准数额一般就被称作“州财政平衡政策”，而这仅仅是横向财政平衡，此外还有纵向财政平衡，即联邦向有特别需要的州提供财政拨款，它的数额一般比横向财政拨款数额大。例如2010年给钱州总共支付了70亿欧元的横向平衡资金，而联邦则共下拨了129亿欧元的专项拨款。
根据2012年的年度预算，又有一个州——汉堡——从给钱州转为拿钱州，因此三大给钱州（巴伐利亚、巴登-符腾堡和黑森）如今得面对13个拿钱州的压力。这三个给钱州的州政府担心，这一局面会迫使他们长期履行支付平衡资金的义务。预计这三大州2012年共需支付约79亿欧元的财政平衡款项。
但是这三个州并非一直各自承担着巨额的平衡资金。若仔细观察各州所支付的平衡资金（如下图所示），可以看出以下几点：
· 巴伐利亚州并非一直是支付平衡资金的一员。直到1980年代中期，它才成为给钱州，在此之前它一直接受平衡资金。2008年以来，巴伐利亚州才成为支付平衡资金最多的给钱州。
受惠于当地的重工业发展，如今的拿钱州北莱茵-威斯特法伦州直到1970年代末期一直是给钱州；1960年代中期之前它甚至是最主要的给钱州。直到2010年该州才获取了少量的平衡资金。
汉堡在1980年代末之前也是给钱州。
· 巴登-符腾堡州和黑森州是自1949年联邦德国成立以来仅有的两个永久的给钱州。在1980年至1995年期间，这两州几乎必须分摊所有的平衡资金。
历史上，巴伐利亚州在数十年内从州财政平衡政策中获取资金，并借助这些资金实现了经济的成功发展，两德统一后州财政平衡政策在1994年进行了改革，巴伐利亚州由此转变为给钱州。另外，对财政平衡资金的绝对值进行比较没有特殊意义，重要的是，要将各州支付的平衡资金同其人口数量进行对比。如果比较这一数值的话，则可看出，实际支付平衡资金最多的州是黑森州。受州财政平衡政策改革的影响，1995年年度预算中黑森州支付的人均平衡资金为330欧元，远远高于巴伐利亚州的181欧元、汉堡的179欧元、巴登-符腾堡州的175欧元以及北莱茵-威斯特法伦州的37欧元。
这些资金究竟都落入谁的手中了呢？在此需要提到多个“罪魁祸首”，首当其冲的是萨尔州、不来梅州和德国东部各州。但事实是否如此呢？如果我们查看各个拿钱州所获得的人均平衡资金，就很容易发现财政平衡政策在收入再分配方面所起到的显著效果，以及这些平衡资金差异巨大的去处。西部三个拿钱州所得的人均平衡资金比较有限：1995年至2011年间，石勒苏益格-荷尔斯泰因州每人每年获得31欧元的平衡资金，其后是下萨克森州的48欧元以及莱茵兰-普法尔茨州的65欧元。
萨尔州每人每年能得到113欧元，相对来说已经高出许多。而五个新联邦州每人每年获得的资金大概比这个数字又要高出一倍，其中最少的是勃兰登堡州的211欧元，其后依次是萨克森州和萨克森-安哈尔特州的234欧元，图林根州的241欧元以及梅克伦堡-前波莫瑞州的257欧元；最多的是柏林州，该州每人每年从财政平衡资金中获得781欧元的补贴。自州财政平衡政策改革之后，平均有38%的资金流入该州。
柏林州辩称，它们高度依赖财政平衡资金可归因为：1、柏林州的社会结构特殊，失业者和低薪工作者占多数；2、冷战期间柏林的分裂带来了沉重的负担；3、柏林作为德国首都，在某些领域的财政预算产生了额外的费用。
批评者指出，柏林州在分裂期间就已经得到了联邦的专项拨款，这足以抵消其由于特殊状况所带来的后果，并且联邦在将柏林定为首都之后，也为其因此所产生的特别费用全部买了单。柏林州糟糕的财政状况完全是自身原因，其中最严重的就是相对庞大的政府部门及繁多的“奢侈项目”，例如柏林州拥有三座歌剧院。
给钱州黑森州和巴伐利亚州认为，现行的政策并没有效果。它们认为，对于财力不足的联邦州有两种策略可供选择，其一是通过自身努力增强财力，其二是寄希望于给钱州继续给钱。暂时来看还是得继续给钱，因为州财政平衡政策有《基本法》作为保障，而且具体的实施细则也在一部已通过的联邦法律中有所规定。
那么给钱州为什么不试图对法律进行修改呢？答案很简单：因为它们在政治上不占多数。就算我们假定，联邦议院同意通过一项减少收入再分配的草案——实际上是不太可能的，因为议员的大多数都来自拿钱州，并且使各州人民拥有等值的生活水平是联邦立法的中心目标——这一草案也会在联邦参议院被否决。因为给钱州巴登-符腾堡、巴伐利亚州和黑森州在联邦参议院仅仅拥有17个席位，即使把汉堡州作为潜在的给钱州计算在内的话，四个州也总共只有20个席位。而通过一项法律至少需要得到35票。因此巴伐利亚和黑森两州只能采取提起诉讼的方法。
拿钱州也知道，给钱州在联邦参议院没有足够席位来改变现状，因为联邦参议院中的大多数受益于该规则。当然，如果拿钱州试图摆脱“拿钱方”，三依也有一条冒险且昂贵的策略，即对本州经济加强投资，以期促进该区域的经济发展，带来更多的税收，使得该州不那么依赖财政平衡政策的援助资金。但是拿钱州压根没有这种财力余地——有一个很好的理由说明了这些州为什么是拿钱州，因为它们在税收和经济方面处于结构性的弱势地位。
但是巴伐利亚州不是恰恰提供了一个很好的范例么？它最终完成了由拿钱州到给钱州的转变。但是巴伐利亚州的腾飞——从一个农业州转为工业和科研强势州——发生在德国经济整体处于高速发展的阶段。实际上，巴伐利亚州从拿钱州到给钱州的真正转变发生在工业州北莱茵-威斯特法伦州进行结构调整，因关闭煤矿和钢厂而导致经济衰退的时期。此外，巴伐利亚州的政客们，尤其是基社盟成功地将联邦、将尽可能多的投资引入他们的家乡。因此，无论从哪个角度看，巴伐利亚州的成功史都离不开各州的团结互助。
可是想要从拿钱州转变成给钱州有哪些策略呢？首先必须整顿相应的州财政预算，减少开支或增加收入（或两者并用）。虽然20年来节约计划一直在各州的议事日程上，可是至今还看不出有持续的成效。如果不是借助外债的话，即使是富裕州黑森州也将入不敷出。
那么增加收入呢？各联邦州的问题是无法显著提高它们的收入，因为它们缺乏必要的立法权限。各州的收入主要来源于共享税（个人所得税、工资税、公司所得税、营业税和资本收益税）中联邦州所得的份额。只有约11%的收入来源于州税收，而在很多情况下联邦州甚至连这些税收的税率都不能确定（土地购置税除外），因为确定税率是联邦的职责。所以联邦州无法控制它们的收入，而且还受制于其他行为体的政治意愿：州税收方面受制于联邦；共享税方面又受制于联邦及其他各州，因为只有联邦议院和联邦参议院的共同决议才能改变税收分配方式，而这需要各州的议员投票。
那么我们不禁要问，巴伐利亚州和黑森州的诉讼到底会对州财政平衡政策产生什么影响呢？从政治上看，这当然又会将州财政平衡政策的讨论重新提上议程，但是这两个州州议会的反对派（社民党）议会党团已经尖锐地指出，这一诉讼更像是两位来自保守党的州长展示自身风格的尝试，因为2013年不仅有联邦议院选举，也有这两州的州议会选举。这一诉讼在法律上暂时不会产生什么直接影响，做出判决或许要到一两年以后。
而此次诉讼届时是否会产生效果，还不得而知。1999年通过的法律确定了现行的州财政平衡政策有效期为20年，直到2019年才能对该政策进行新的裁决。有趣的是，倘若联邦宪法法院届时真的将1999年的决议判为违宪的话，那情况又会如何呢？现行的法律是当时迫于给钱州施加的压力而引入的，若届时该法无效的话，那又该实行何种规定呢？到时是直接废除州财政平衡政策，还是沿用1999年之前的平衡政策，抑或因州财政平衡政策本身是违宪的而改用之前的收入再分配制度？
另一个问题是，关于州财政平衡政策的讨论是否涉及到德国的联邦制度呢？核心的问题是，富裕州是否愿意继续扶持财政状况不佳的贫穷州，以保证德国各州人民都享有等值的生活水平。因此，这更是一个关乎团结性的问题。这个问题的答案，我们可以从德国在欧盟的方针政策中初见端倪。因为欧盟层面也存在这种现象，即富国（如德国）帮助遭受严重财政危机的成员国。欧盟内也有团结性的问题。有句谚语叫做“患难见真情”，在德国州财政平衡政策和欧洲《财政契约》中，也适用这个道理。
（熊艳军译 夏晓文校）
[1] 作者为德国达姆施塔特工业大学政治学研究所研究人员，目前在同济大学德国研究中心作客座教学和研究。