导语：欧盟成员国内右翼民粹力量的高涨对欧洲一体化造成严重冲击，英国之所以能够公投脱欧很大程度上也是受到右翼民粹主义的影响。英国公投脱欧后，欧盟启动了布拉迪斯拉发进程，旨在对欧洲一体化进程进行反思。但总体上看，欧盟成员国所能确定的行动共识非常有限。展望未来，欧盟只有切实倾听民众的声音，回应民众的诉求，才能逐渐消除民粹主义滋生的土壤，使欧洲一体化得以持续发展。
郑春荣 同济大学德国问题研究所/欧盟研究所所长，教授
原文发表于《当代世界》2017年第6期
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2017.06.008
2017年是欧洲的大选年，也是关系欧盟命运之年。鉴于欧盟内右翼民粹政党的普遍崛起，人们担心荷兰、法国和德国的大选中是否会飞出又一个“黑天鹅”。如今，荷兰和法国大选有惊无险，加之预计在2017年9月24日的德国大选中，右翼民粹政党不可能搅起大的波澜。因此，有人认为，欧盟可以继续像以往那样“混日子”。但事实上，欧盟只是逃过了一个大的劫难，其面临的诸多问题并未消失，右翼民粹势力依然在积聚能量，不排除将来某一天会卷土重来。为此，欧盟仍然需要寻找解决现存的内外安全、经济社会发展不平衡等方面问题的良方。“多速欧洲”的设想虽然能使一些想要在某些政策领域推进一体化的国家，摆脱个别国家的羁绊和阻挠，率先前行，但也会给欧盟带来更加复杂、不透明以及与民众疏离等问题。
近十年来，欧盟遭遇一系列前所未有的挑战。从欧债危机到难民危机、暴恐危机，再到英国脱欧等，不一而足。每一场危机都足以威胁欧盟的团结，它们的叠加使欧盟的存续遭到前所未有的挑战。
在这些危机的持续冲击下，欧盟内的疑欧乃至反欧情绪日益高涨，欧盟不再被视为解决问题的方案，反而成了问题的源头。在脱欧派力量中，右翼民粹的英国独立党无疑起到了推波助澜的作用，它所提出的反对外来移民以及退出欧盟的主张，迎合了那些实际上或臆想中未能从欧洲一体化进程中获益的底层“小人物”的呼声。
从政策主张上看，欧盟其他国家右翼民粹政党和英国独立党并无二致。它们一般也持反移民，尤其是反伊斯兰的立场，要求效仿英国就是否留在欧盟内举行全民公投。在英国政坛，受制于自身选举体制（单选区多数制），英国独立党力量微小。然而，欧盟其他国家却有着右翼民粹政党上台执政并将其反欧主张转化为现实政策与行动的可能性。也正因为如此，对于2017年早些时候举行的荷兰大选和法国大选，欧盟内的拥欧人士绷紧了神经。
最终，拥欧派可谓有惊无险地成功过关。但是，如果就此断言右翼民粹政党已经是强弩之末，无疑为时过早。欧盟内右翼民粹主义力量的这一波冲击只是暂告一段落，它们远未就此归于沉寂。
英国公投选择脱欧后，余下的欧盟27国需要与英国举行脱欧谈判。在英国于2017年3月29日触发《里斯本条约》第50条并启动脱欧程序后，在4月29日举行的欧洲理事会“英国退欧事务”特别峰会上，欧盟27国出奇的团结，短短数分钟内就“欧洲理事会英国退欧谈判指导原则”达成了一致。但与此同时，欧盟27国必须对英国公投脱欧的原因做出反应，以避免英国脱欧产生多米诺骨牌效应，导致更多国家退出欧盟。与在应对英国脱欧谈判上的“团结一致”形成鲜明对比的是，欧盟27国在未来的行动领域上却只能寻求“最小共识”。
早在2016年6月29日，欧盟27国就举行了首次非正式会议，决定启动一个政治反思期。各国都赞成在不修订欧盟条约的前提下，针对当前危机背景下欧盟公民的关切与忧虑，实施改革。在非正式会议后发表的声明中，各国确定的优先行动领域包括：保障欧盟（内外）安全、就业和增长，尤其要为年轻人创造一个更美好的未来。
有关欧盟未来的讨论在同年9月16日的布拉迪斯拉发非正式会议上有所延续。会后通过的《布拉迪斯拉发声明》再次象征性地显示了欧盟27国的团结，但也明确表示，尤其要改善与欧盟公民的沟通，并把欧盟公民的关切置于中心地位。与此同时，要坚决抵制激进或民粹政治力量所鼓吹的简单化的解决方案。会上通过的《布拉迪斯拉发路线图》也把行动重点放在移民控制与外部边界保护、内部安全保障与反恐以及外部安全与防务的增强、经济与社会发展以及改善年轻人的机遇等方面。但是，路线图中所包含的具体措施非常有限。正因为如此，本应彰显团结的峰会传递出不和谐的声音：一方面，意大利总理严厉批评峰会的步子过小，要求欧盟与非洲国家也签署类似欧盟—土耳其协议之类的文件，另外，意大利反对欧盟所推行的财政紧缩政策；另一方面，以匈牙利为首的维谢格拉德集团四国也认为峰会并不成功，因为欧盟并未改变其迄今的移民政策。它们在一份共同声明中反对欧盟强制摊派难民，主张在移民政策上引入一种“灵活的”团结性。
2017年2月3日，在马耳他首都瓦莱塔举行的欧盟非正式峰会围绕欧盟未来和移民危机管控问题等进行了讨论。欧盟（包括英国）在移民管控问题上体现出了难得的一致，通过了包含“十点计划”的《马耳他宣言》，重点是加强与利比亚的合作，以应对经地中海中线涌向意大利的难民潮。但是，在有关欧盟未来的讨论环节，欧盟27国主要在为3月25日举行的《罗马条约》签署60周年庆典做准备，并未就如何实现欧盟内的团结提出系统的政策或方案。
从2016年9月启动布拉迪斯拉发进程到2017年3月的罗马峰会，这一政治反思进程暂告一段落。从这一进程来看，欧盟27国能够达成一致的行动领域主要集中在欧盟外部边界管控和反恐等议题上。例如，2016年10月欧盟设立了欧洲边境与海岸警卫署，紧接着在12月该署就启动了快速反应部队。但是，在难民政策和经济重振的方式方法等方面，欧盟内仍然存在着显著分歧：在难民政策上，主张自愿接收难民的东欧国家与主张难民分摊的西欧国家之间有分歧；在经济政策上，主张财政扩张的南欧国家与主张财政紧缩的北欧国家之间有分歧。
虽然欧盟27国对欧盟当前存在的问题有着比较清醒的认识，但正是由于上述分歧的存在，欧盟各国之间所能确定的行动共识是非常有限的。目前欧盟仍然在“小修小补”。但是，欧盟的政治精英也清醒地认识到，这样“混日子”无法解决欧盟内存在的深层次问题。因此，他们也在试图回答关于欧盟未来发展方向的根本性问题。
按照欧盟27国的计划，到2017年3月25日庆祝《罗马条约》签署60周年的时候，要为有关欧盟未来走向的政治反思画上一个句号。临近这个时间节点，2017年3月1日，欧盟委员会主席容克提交了一份英国脱欧后《欧盟的未来白皮书》，进一步推动各国围绕这个方向性问题展开讨论。白皮书并未提出一个明确的欧盟未来方案，而是勾画了五种设想供讨论：从退回到单一市场，或是只专注某些特定政策领域的一体化，到延续目前“小步走”的路径，再到“多速欧洲”，直到在所有政策领域推进一体化。白皮书强调，这五种设想并没有穷尽所有的可能性。而且，它们相互之间并不排斥，而是彼此之间有重合。因此，容克表示欧盟的未来可能是某种“第六选项”。
事实上，在上述方案中，德法两国明确表达了对“多速欧洲”方案的推崇。德国总理默克尔在英国公投脱欧后，曾一度反对就选择“更多欧洲”一体化还是“更少欧洲”一体化而展开老生常谈式的争论。相反，她主张谈论一个“更为成功的欧洲”。但是，到瓦莱塔欧盟峰会时，默克尔显然改变了其原有立场，开始主张要考虑到欧盟各国不同的一体化程度，允许一些国家在某些政策领域先行一步。
与此相关的一个问题是，对于“多速欧洲”的方案，一些东欧国家表达了疑虑。它们担心西欧国家“阔步向前”，会使自身被边缘化，沦落为二等成员国。为了消除这些国家的抵触情绪，3月25日发布的《罗马宣言》中虽然包含了“多速欧洲”的表述，但是相关表述的前后添加了许多“限定”条件。例如，宣言特别强调“只有在必要时”才会这样推进，而且这将在欧盟条约框架内实施，任何国家都可以在未来某个时刻加入进来。
但是，这样的“粉饰”并不能换回东欧国家对“多速欧洲”设想的支持。匈牙利和波兰等国政府事实上认为欧盟未来应退回到一个更具政府间特征的联盟。换言之，欧盟应“去一体化”到某些它能提供高效解决方案的政策领域，而在其他政策领域，则应将管辖权归还给各成员国。
另一个更为根本的问题是，“多速欧洲”能否成为欧盟走出当前困境的良方？对此，人们无法得出简单的判断。一方面，“多速欧洲”并非新生事物，而是欧盟内的既有实践。无论是欧元区还是申根区，都是一个“意愿者联盟”。而且，在其他政策领域（如欧盟专利法领域），也有一些国家利用欧盟条约中的“增强合作”机制率先前行的范例。
和以往实践有所区别的是，过去“多速欧洲”只是被视为例外情况下的不得已的选择，而如今“多速欧洲”则被作为欧盟走出困境的出路写入了《罗马宣言》之中。由此，“多速欧洲”设想被赋予了更为重要的意义。
目前，德法等国也已确定了一些可以或急需通过“多速欧洲”机制来推进一体化的领域，如防务一体化。在曾经扬言北约已经过时的美国总统特朗普上台后，欧盟在推进独立安全与防务政策上的必要性和紧迫性显著上升。
但另一方面，“多速欧洲”在使欧洲一体化不至于受阻于个别国家的同时，也会使得本已架构非常复杂不透明的欧盟变得更加难以为欧盟普通民众所理解，由此欧盟便无法实现更加贴近公民的目标。有鉴于此，虽然德法等欧盟核心国家未来在“多速欧洲”的旗帜下，拥有更大的合法性充当欧洲一体化的先锋，但在实践中，它们仍然会慎重推进“多速欧洲”。毕竟对它们而言，“多速欧洲”只是一个摆脱个别国家羁绊或裹挟的手段，而非它们所想要的欧洲一体化目的本身。
欧洲一体化迄今给欧洲带来了巨大的成就，不只是建立了单一内部市场，最重要的是给欧洲带来了60年的和平与稳定。然而，从一开始，欧盟成员国就对欧洲一体化的目标与途径存在争议。随着欧盟不断扩大，内部异质性不断增加，成员国之间的这种分歧日益增多。因此，欧盟迄今的发展过程表明，一体化很少是直线型的，相反，经常是反应式的，是危机驱动型的。
虽然欧盟此次遇到的危机是前所未有的，史无前例地出现了英国脱欧这样的“去一体化”现象。但是，人们依然不能无视的是，欧盟在应对自身内部的诸多危机过程中，也在以“小修小补”的形式小步前行。只是这些“小修小补”能否重新赢得民众对欧盟的信心，是值得怀疑的。因此，总体而言，欧盟并未改变其蜿蜒前行的基本特征，只是这一次的起伏比以往都要大。
在逃过了法国大选极右翼政党上台并导致欧盟瓦解的劫难之后，欧盟获得了喘息的机会。随着拥欧的马克龙在法国当选总统，欧盟内重拾重振德法轴心、推进一体化的希望。但是，必须看到，马克龙的一些主张（例如，他要求欧元区有自己的预算、财政部长和议会，以及要求实施大型投资计划、引入专门的共同体税和欧元债券等），并未得到德国默克尔政府的积极响应。但是不能排除，未来德国和法国在相关议题上的立场相互靠拢的可能性。这种情形更可能在2017年9月24日德国联邦议院选举之后发生。毕竟，德国需要一个强有力的法国，作为德国的伙伴，来携手推进欧洲一体化，无论是以集体“小步前行”的方式，还是“多速欧洲”的方式。
欧盟在《罗马宣言》中为自己确立了明确的发展目标，这就是要致力于实现一个更加安全的欧洲，一个富裕和可持续的欧洲，一个拥有社会福利的欧洲和一个在世界上更为强大的欧洲。欧盟也指出了实现这些目标的前提条件，这尤其包括要倾听民众的声音并回应其诉求。如果未来能够做到这一点，那么欧盟就能在很大程度上消除民粹主义滋生的土壤，或至少能拥有更为强大的复原力，来应对疑欧和反欧势力有朝一日再次兴风作浪。